Zgodnie z art. 24i u.z.z.w. w okresie pierwszych 18 miesięcy od dnia podjęcia działalności przez powołane lub utworzone przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne lub podjęcia przez istniejące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków obowiązują ceny i stawki opłat zatwierdzone przez organ regulacyjny, w drodze decyzji, zapewniające pokrycie uzasadnionych kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków.
Przepis ten odpowiada normie art. 24a u.z.z.w. sprzed nowelizacji ustawy z dnia 27 października 2017 r. i choć na pierwszy rzut oka dla większości przedsiębiorstw nie ma on znaczenia, bowiem funkcjonują już od wielu lat i od wielu lat zatwierdzają taryfy w modelu klasycznym, w praktyce okazuje się, że jest zupełnie inaczej. Każde bowiem przedsiębiorstwo, które rozważa rozpoczęcie działalności na terenie gminy, na obszarze której wcześniej nie funkcjonowało, zetknie się z problemem, na jakiej podstawie ustalić w takiej sytuacji ceny i stawki opłat.
Przywołany przepis przewiduje dwie odrębne sytuacje, w których znajduje zastosowanie:
1) podjęcie działalności przez powołane lub utworzone przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz
2) podjęcie przez istniejące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków.
Sytuacja opisana w pkt. 2 nie budzi wątpliwości. Chodzi o stany faktyczne, w których konkretne przedsiębiorstwo prowadzi jedynie działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub jedynie w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków, a rozszerza swoją działalność w sposób przedmiotowy, tj. w pierwszym wypadku na zbiorowe odprowadzanie ścieków, a w drugim na zbiorowe zaopatrzenie w wodę. Oczywiście rozszerzenie działalności wymaga formalnej zmiany zezwolenia.
W odniesieniu natomiast do sytuacji opisanej w pkt. 1 powstaje bardzo poważna wątpliwość, sprowadzająca się do prawidłowego zdefiniowania pojęć „powołane lub utworzone przedsiębiorstwo”. Kiedy mamy do czynienia z nowym przedsiębiorstwem?
W dwóch orzeczenia sądów administracyjnych (wyroku WSA w Szczecinie z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt: I SA/Sz 451/11 oraz wyroku WSA w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt: III SA/Gd 228/16), pojawił się pogląd:
„iż w przypadku, gdy mamy do czynienia jedynie z powiększeniem zasięgu terytorialnego prowadzonej działalności gospodarczej, w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przez dane przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, nie możemy odczytywać tego jako pojęcia równoznacznego z podjęciem przez nowo powołane lub utworzone przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne bądź też podjęcie przez już istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej. Czym innym jest rozszerzenie działalności na nowy teren a czym innym jest podjęcie nowego rodzaju działalności”.
Jak się wydaje Sądy w powyższych sprawach zinterpretowały pojęcie „powołane lub utworzone przedsiębiorstwo” wyłącznie jako stan, w którym powstaje zupełnie nowy byt organizacyjny (nowa wcześniej niefunkcjonująca firma). Co do powyższego poglądu wyrazić należy jednak daleko idące zastrzeżenie.
Należy zauważyć bowiem, że każde przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, bez względu na formę działania, czy status własnościowy (nawet prywatne), bezpośrednio realizuje zadanie własne konkretnej gminy i stąd od organu wykonawczego tejże gminy otrzymuje zgodnie z art. 16 ust 1 u.z.z.w. zezwolenie na prowadzenie przedmiotowej działalności. Organy każdej gminy wykonują wobec przedsiębiorstw działających na jej terenie dalsze kompetencje (zatwierdzają regulamin, wieloletni plan modernizacji i rozwoju urządzeń, kontrolują przedsiębiorstwa, uchwalają dopłaty).
Nie ma zatem wątpliwości, że przywołany pogląd orzecznictwa jest słuszny, gdy dochodzi jedynie do terytorialnego rozszerzenia działalności przedsiębiorstwa na obszarze gminy, na której wcześniej przedsiębiorstwo to już funkcjonowało, a teraz przejmuje do obsługi kolejne miejscowości bądź osiedla. Czy jednak analogicznie można traktować (jak przyjęły Sądy w przywołanych wyrokach) także sytuację, gdy przedsiębiorstwo rozpoczyna działalność na terenie gminy gdzie dotąd nie funkcjonowało i nie posiadało zezwolenia? Wydaje się, że na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć negatywnie.
Wykładnia pojęcia „powołane lub utworzone przedsiębiorstwo” nie powinna być wiązana z aspektem organizacyjnym, a formalnym. Zatem ocena w tym zakresie winna być dokonywana pod kątem uprawnienia danego przedsiębiorstwa do prowadzenia działalności na terenie konkretnej gminy. Jeżeli przedsiębiorstwo otrzymuje zezwolenie na terenie gminy, gdzie wcześniej go nie posiadało, to jest na terenie tejże gminy „nowoutworzonym przedsiębiorstwem” i organ wykonawczy winien do organu regulacyjnego złożyć wniosek o przyjęcie cen i stawek opłat na podstawie art. 24i u.z.z.w.
Poprawność powyższego wnioskowania uwidacznia się w całej rozciągłości, przy próbie praktycznego sporządzania pierwszej kalkulacji taryfowej i przedłożenia właściwego wniosku organowi regulacyjnemu. Zgodnie z art. 24i wniosek o zatwierdzenie cen i stawek opłat na pierwsze 18 miesięcy działania przedsiębiorstwa składa wójt właściwej gminy, zaś bazę do obliczenia cen i stawek opłat stanowią planowane dla pierwszego roku działalności przedsiębiorstwa koszty zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Zatem wniosek ten jest dalece odformalizowany i oparty jedynie na przyszłych szacunkach kosztów. Ustawa nie wskazuje również sztywnego terminu złożenia takiego wniosku.
Tymczasem, w razie uznania, że w analizowanej sytuacji nie mamy do czynienia z „powołanym lub utworzonym przedsiębiorstwem” zastosowanie musi znaleźć klasyczna procedura taryfowa oparta na art. 24b u.z.z.w. To z kolei oznacza dla przykładu konieczność złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf w ściśle określonym terminie, tj. 120 dni przed dniem upływu okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy. Ale przecież przedsiębiorstwo nie posiada żadnej dotychczasowej taryfy?
Co jeszcze istotniejsze, złożony wniosek winien odpowiadać warunkom określonym w u.z.z.w. i w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.
W jaki sposób w takim wniosku przedsiębiorstwo ma dla przykładu dokonać w tabelach porównania cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej zaopatrzenia w wodę? Jak zaprezentować dane historyczne za okres obrachunkowy poprzedzający wprowadzenie nowej taryfy? A przecież wniosek taryfowy, w tym tabele nie może być w zasadniczej części pusty.
Podkreślić przy tym należy, że procedura uznana za właściwą w przedmiotowej sprawie musi dać się zastosować nie tylko do sytuacji niejako naturalnego rozszerzenia działalności przedsiębiorstwa tj. sytuacji kiedy podłącza ono do eksploatowanego na terenie jednej gminy systemu wodociągowego albo kanalizacyjnego odbiorców z terenu innej gminy, w wyniku rozbudowy technicznej systemu. Musi zafunkcjonować poprawnie również w przypadku rozpoczęcia przez przedsiębiorstwo działające w jednej części kraju działalności w zupełnie innej części kraju i to w oparciu o nowowybudowany system wodociągowy albo kanalizacyjny.
Konkludując, to czy dane przedsiębiorstwo jest powołanym lub utworzonym czyli po prostu „nowym” w rozumieniu art. 24i u.z.z.w., winno być oceniane przez pryzmat formalny nie organizacyjny. Zasadnicza kwestia przesądzająca o tym, że mamy do czynienia z nowym przedsiębiorstwem na terenie danej gminy, to wydanie dla tego przedsiębiorstwa zezwolenia na prowadzenie działalności.
Na tym jednak nie kończą się problemy z art. 24i u.z.z.w. Rodzi się bowiem pytanie, od kiedy obowiązują ceny i stawki opłat ustalone przez organ regulacyjny w tym trybie? Z jednej bowiem strony art. 24i ust. 1 u.z.z.w. stanowi, iż ceny i stawki opłat zatwierdzone przez organ regulacyjny obowiązują w okresie pierwszych 18 miesięcy od dnia podjęcia działalności przez nowe przedsiębiorstwo (datę tę określa zezwolenie – art. 18 pkt 2 u.z.z.w), z drugiej zaś art. 24i ust 7 przesądza, że ceny i stawki opłat wchodzą w życie po upływie 7 dni od dnia ich ogłoszenia na stronie BIP Wód Polskich.
W tej sytuacji przedsiębiorstwo rozpoczynające działalność winno podjąć ustalenia z organem regulacyjnym zmierzające do skorelowania wskazanych terminów, to jest ogłoszenia cen i stawek opłat na BIP Wód Polskich w takim terminie, by upływ terminu wskazanego w art. 24i. ust 7 nastąpił w dniu rozpoczęcia działalności określonym w zezwoleniu wydanym przedsiębiorstwu przez organ wykonawczy gminy. A może to nie być proste, jeżeli weźmie się jeszcze pod uwagę, iż termin publikacji cen i stawek opłat jest uzależniony od uzyskania przez decyzję organu regulacyjnego zatwierdzającego ceny i opłaty waloru ostateczności.
Kolejne problemy związane z rozpoczęciem działalności przez nowe przedsiębiorstwo (w zakresie stanowienia cen) wiążą się już etapem składania pierwszego klasycznego wniosku taryfowego po upływie 18 miesięcznego okresu obowiązywania cen i stawek opłat ustalonych na podstawie art. 24i u.z.z.w. Ustawodawca nie zauważył bowiem przy konstruowaniu wielu norm prawnych u.z.z.w., że poza „klasyczną” taryfą i taryfą tymczasową w praktyce funkcjonują także ceny i stawki opłat ustalone na bazie art. 24i u.z.z.w. formalnie nie będące „taryfą”. Dla przykładu powoływany już art. 24b ust. 2 u.z.z.w. stanowi, iż wniosek taryfowy składany jest 120 dni przed dniem upływu okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy. Podobnie, bardzo ważny z praktycznego punktu widzenia art. 24g stanowi, iż dotychczasową taryfę stosuje się do dnia wejścia w życie nowej taryfy albo tymczasowej taryfy.
Oczywiście per analogiam zasady te prawdopodobnie znajdą zastosowanie w całej rozciągłości również do cen i stawek opłat ustalonych na bazie art. 24i u.z.z.w. ale de lege ferenda wątpliwości takie winne być z przepisów usunięte.
Reasumując, przedsiębiorstwa, które planują rozpoczęcie działalności w nowy zakresie przedmiotowym, a także, a może przede wszystkim te, które zamierzają rozszerzyć działalność na teren gminy, gdzie wcześniej nie funkcjonowały, winny z odpowiednim wyprzedzeniem dokonać analizy skutków zastosowania art. 24i u.z.z.w. i poczynić właściwe ustalenia tak z organem wykonawczym gminy wydającym zezwolenie jak i właściwym Dyrektorem RZGW, w celu uniknięcia wielu problemów formalnych i praktycznych.
