RZGW w Warszawie postanowieniem z dnia 13 maja 2019 r. odmówiło jednej z gmin wszczęcia postępowania w przedmiocie zaopiniowania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Organ uznał, iż niedopuszczalne jest objęcie zakresem terytorialnym stosowania jednego regulaminu równocześnie obszaru gminy, która o zaopiniowanie wnioskowała oraz miejscowości znajdujących się na terenie innych gmin, które gminie wnioskującej powierzyły wykonywanie ich zadania własnego z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w drodze porozumienia międzygminnego, ale tylko na terenie tych wskazanych miejscowości. 

Uzupełniając powyższy wstęp należy dodać, iż rady gmin, które powierzyły zadanie, odrębnie dla pozostałego swojego obszaru uchwaliły własne regulaminy.

Spór zaistniały w zarysowanym stanie faktycznym, wciąż oczywiście ostatecznie nie rozstrzygnięty, po raz kolejny uwidacznia fakt, iż w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków brak jest wyraźnych, szczegółowych zasad odnoszących się do wspólnego wykonywania zadania w ramach instytucji związku międzygminnego oraz porozumienia międzygminnego.

Aktualnie dalece niewystarczające jest odwołanie się do ogólnych regulacji zawartych w ustawie o samorządzie gminnym i bardzo skąpej normy art. 3 ust 2 u.z.z.w., która stanowi, iż w razie wspólnego wykonywania przez gminy zadania z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy wykonują odpowiednio właściwe organy związku międzygminnego albo gminy wskazanej w porozumieniu międzygminnym.

Formalna analiza warunków i zakresu dopuszczalnych zasad przeniesienia przez gminę kompetencji z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na związek międzygminny albo gminę wskazaną w porozumieniu międzygminnym, prowadzi do konkluzji dalece niesatysfakcjonujących z punktu widzenia praktycznych potrzeb.

Dla przykładu P. Bojarski, W. Radecki, J. Rotko w komentarzu do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Warszawa 2011) oceniając warunki przeniesienia zadań publicznoprawnych na podstawie art. 3 ust 2 u.z.z.w. na związek międzygminny piszą:

"Powstaje pytanie, czy powstający związek musi objąć całe terytorium gminy, czy też gmina może udostępnić na ten cel tylko fragment swojego obszaru. Powstaje też kolejne: czy gminy mogą powołać związek międzygminny dla realizowania tylko wycinka działalności, ujmowanej w ustawie łącznie, jako zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, np. tylko dla realizowania zbiorowego zaopatrzenia. Chodzi tu więc o problem podzielności lub niepodzielności takiego zadania.

Pytanie pierwsze jest szczególnie zasadne w kontekście praktyki wyznaczania aglomeracji międzygminnych, które mogą objąć tylko fragmenty gmin. Niezależnie od tego, czy z punktu widzenia potrzeb aglomeracji znaleźć by można rzeczowe argumenty za przyjęciem takiego wniosku, czy też nie, przeważą argumenty prawa ustrojowego. Ustawa o samorządzie gminnym nie dopuszcza takiego rozwiązania, aby w skład związku wchodziła tylko wybrana część terytorium. Jeśli zatem związek pokrywa całe co najmniej dwie gminy, więc nie ma już przestrzeni dla aktywności regulacyjnej organów tych gmin, albowiem wszystkie zadania gminy przejmuje w całości nowy podmiot prawa. Na takim wspólnym obszarze działania gminy i związku nie mogą się dublować. W efekcie w granicach przestrzennych związku międzygminnego może funkcjonować tylko jeden system organizacyjny i prawny, ze wszystkimi tego konsekwencjami (w szczególności obowiązywać będzie jeden wspólny regulamin).

Także odpowiedź na drugie pytanie powinna być przecząca: zadanie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków jest przedmiotowo niepodzielne. Przemawia za tym nazwa tego zadania, którą posłużył się ustawodawca tak w u.s.g., jak i w u.z.z.w. Oba komponenty zadania połączone zostały spójnikiem „i", a nie spójnikiem „lub", względnie „albo". Zadanie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków jest więc monolitem, a nie sumą dwóch odrębnych zadań cząstkowych, co pośrednio potwierdza orzecznictwo.

Nasuwają się zatem następujące wnioski:

  1. nie jest dopuszczalny terytorialny (przestrzenny) podział zadania zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków między gminę i związek międzygminny przebiegający według granic aglomeracji, gdyż stoją temu na przeszkodzie względy ustrojowe,
  2. nie jest dopuszczalny podział zadań w aspekcie przedmiotowym – ani w granicach gminy, ani w granicach związku międzygminnego, gdyż zadanie gminy ukonstytuowane przepisami ustawy jako jedność jest merytorycznie niepodzielne,
  3. gmina przystępująca do związku międzygminnego nie ma prawnych podstaw dla wyłączenia z zakresu realizowanych wspólnie zadań (z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków) wybranych praw i obowiązków, poprzez wskazanie na przysługujący jej tytuł własności do składników mienia, które służą realizacji tych zadań; na tej samej zasadzie swoich praw publicznych (do uchwalenia regulaminu) nie może z samego tylko tytułu własności wyprowadzać związek międzygminny."

Należy dodać, iż powołani Komentatorzy odnosząc się do skutków zawarcia porozumienia międzygminnego wprost przywołali pogląd, wyrażony też przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 26 maja 2010 r., (sygn. akt IV SA/Po 24/10), iż „regulacje prawne w zakresie kompetencji organów związku międzygminnego i gminy przejmującej zadania publiczne w porozumieniu międzygminnym, są de facto identyczne i sprowadzają się do tego, że poszczególne gminy występujące w związku lub porozumieniu, tracą swe określone kompetencje."

Zatem powyższe uwagi dotyczące związku (i niepodzielności kompetencji i terytorium w jego ramach) są aktualne również w stosunku do gminy przejmującej zadania własne innych gmin w drodze porozumienia.

Oczywiście rzeczywiste potrzeby samorządów są zupełnie inne, stąd w praktyce ukształtowały się rozwiązania, w których nie tylko związki i porozumienia międzygminne tworzone były dla wykonywania jednego z zadań (zbiorowego zaopatrzenia w wodę albo zbiorowego odprowadzania ścieków), ale które obejmują swym zasięgiem terytorialnym jedynie wybrany obszar gmin (często konkretyzowany właśnie poprzez wskazanie miejscowości objętych porozumieniem międzygminnym albo działaniem związku).

Niestety, w sytuacjach w których modele takie są poddawane formalnej kontroli ze strony organów nadzoru, sądów administracyjnych a teraz też poszczególnych RZGW (zwykle przy okazji podejmowania uchwał przez rady zainteresowanych gmin albo organy związku) pierwotne grzechy w ukształtowaniu tych modeli są ujawniane.

Jakie jest remedium? Zmiana przepisów prawa!

Tak jak sygnalizowaliśmy w opublikowanych na blogu Propozycjach zmian do nowej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, konieczne jest zawarcie w jej treści szczegółowych i rozbudowanych zasad wykonywania zadań publicznych w wypadku zawarcia porozumienia międzygminnego albo stworzenia związku międzygminnego z uwzględnieniem potrzeb praktyki, a zatem umożliwiających objęcie porozumieniem albo działalnością związku tylko jednej działalności - wodociągowej albo kanalizacyjnej, wyraźne dopuszczenie, by powierzenie zadania związkowi albo gminie wskazanej w porozumieniu dotyczyło tylko wskazanego obszaru gminy, a także precyzujących jak w takich wypadkach winno odbywać się podejmowanie decyzji między innymi w sprawie uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, wieloletniego planu modernizacji i rozwoju urządzeń, dopłat itd., i co nie mniej ważne, jak przedsiębiorstwo w takiej sytuacji winno kształtować swoje wnioski taryfowe.

Ostatnie wpisy

Taryfy: przekazywanie zadań własnych przez gminy

Analizy prawne

Przygotowując się do rozpoczęcia kolejnej kampanii taryfowej przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne powinny rozpocząć pracę...

25-11-2020

Czytaj więcej

Konsultacje społeczne VI AKPOŚK

Aktualności

Termin na podjęcie przez rady gmin tzw. uchwał aglomeracyjnych upływa 31 grudnia...

13-11-2020

Czytaj więcej

Usługi hurtowe - podstawowe zasady

Analizy prawne

Hurt – tak w skrócie, a zarazem potocznie, określa się sytuację, w której...

12-11-2020

Czytaj więcej