Przepisy Prawa zamówień publicznych (dalej jako: „Pzp”) dotyczą zamówień klasycznych i konkursów, których wartość jest równa lub przekracza 130 000 zł (bez podatku VAT) lub, w przypadku zamawiających sektorowych – jeżeli wartość zamówienia jest równa lub przekracza kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 3 ust. 3 Pzp, czyli tzw. „progi unijne” (obecnie: 443.000 euro - dla dostaw lub usług, 5.538.000 euro - dla robót budowlanych oraz 1.000.000 euro – dla usług społecznych i innych szczególnych usług). Natomiast przy zamówieniach poniżej tych progów (tzw. zamówieniach podprogowych) zamawiający (klasyczni oraz częściowo sektorowi – z wyłączeniem, na podstawie przepisu art. 9 pkt 14) ustawy o finansach publicznych, spółek prawa handlowego) są zobowiązani do przestrzegania m. in. ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Aby uczynić zadość tym obowiązkom w praktyce instytucje, które realizują zamówienia publiczne poniżej progów wynikających z przepisów Pzp, działają według wewnętrznych regulaminów.
Należy wskazać iż regulamin udzielania zamówień publicznych może przyjmować różną formę (regulaminu bądź zarządzenia) oraz zawierać różną treść, w zależności od specyfiki działalności, jaką prowadzi każdy z zamawiających i to od ich indywidualnej decyzji zależą techniczne aspekty tworzenia takich wewnętrznych regulacji o charakterze mniej lub bardziej kompleksowym. Jednakże każdy z takich regulaminów, co do zasady, będzie dokumentem regulującym zasady i przebieg procedury, która w ostatecznym rozrachunku ma doprowadzić do zawarcia odpłatnej umowy między zamawiającym i wykonawcą. Mówiąc najogólniej, regulamin jest więc spisem czynności zamawiającego, mających na celu przejrzyste wydatkowanie środków publicznych, które znajdują się w jego posiadaniu, a w stosunku do których nie istnieje obowiązek stosowana przepisów ustawy Pzp.
Samo spisanie takich czynności, choć z pozoru łatwe, w rzeczywistości jest czynnością przysparzającą zamawiającym liczne trudności. Praktyka pokazuje bowiem, że w zależności od wewnętrznych struktur zamawiającego, specyfiki jego działalności, ilości środków, którymi dysponuje, a także rodzaju dóbr, które nabywa, często konieczne jest uregulowanie wielu aspektów związanych z wydatkowaniem przez zamawiających środków, co może z kolei sprawiać, że w tworzonym regulaminie zawarte zostanie wiele niepotrzebnych zapisów. A mając na uwadze fakt, iż procedury zbyt drobiazgowe i skomplikowane mogą przyczynić się w skrajnych przypadkach nawet do całkowitego sparaliżowania działalności zamawiającego, tworząc wewnętrzny regulamin udzielania zamówień należy przede wszystkim dążyć do stworzenia dokumentu zwięzłego, w miarę elastycznego i jak najbardziej przejrzystego, który będzie stanowił sprawne narzędzie w rękach zamawiającego i pozwoli jednocześnie spełnić założenia zasady efektywności w udzielanych zamówieniach z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców.
Przechodząc już do samej budowy regulaminu, na wstępie konieczne jest, aby wskazać, iż podobnie jak w przypadku zamówień udzielanych na podstawie przepisów Pzp, najczęściej popełniane błędy przy udzielaniu zamówień z wyłączeniem stosowania tych przepisów dotyczą zazwyczaj czterech głównych sfer:
- określenia przedmiotu zamówienia;
- oszacowania wartości zamówienia;
- wskazania warunków udziału w postępowaniu;
- wyboru trybu prowadzenia postępowania;
- określenia kryteriów oceny ofert i procesu wyboru najkorzystniejszej oferty.
Zaznaczyć należy, że poprawne określenie i wskazanie ww. kwestii jest kluczowe dla prawidłowego przeprowadzenia przez zamawiającego postepowań poniżej progów unijnych, dlatego też elementy związane z każdą z tych kwestii powinny znaleźć się w zapisach regulaminu udzielania zamówień. Ponadto powinny być one skonstruowane we właściwy sposób, bowiem błędne zapisy w tym zakresie, mogą zwiększyć nieprawidłowości, co z kolei może doprowadzić do łamania podstawowych zasad obowiązujących w prawie UE, czyli zasady uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców oraz jawności i przejrzystości postępowania.
Oprócz powyższego regulamin powinien przede wszystkim jasno określać kompetencje i odpowiedzialność poszczególnych komórek organizacyjnych zamawiającego za cały proces zakupowy, a także przewidywać różne progi kwotowe i kwestie zasad, jakimi będzie się kierował zamawiający, wydatkując pieniądze w różnych przedziałach kwotowych. W regulaminie może również znaleźć się zapis, od jakiej kwoty ma on zastosowanie. Sama treść dokumentu może zostać technicznie podzielona przez zamawiającego na odpowiednie działy lub rozdziały, a każda z takich części winna skupiać się na określonej sferze dotyczącej postępowania tj. np. na postanowieniach ogólnych, trybach postępowania, czy dokumentowaniu czynności w ramach przeprowadzonych procedur.
Ważne jest jednak aby pamiętać, że regulamin udzielania zamówień nie ma stanowić dokładnego powielenia zapisów ustawowych, a być swoistym narzędziem kontroli procesu udzielania zamówień podprogowych oraz „przewodnikiem” dla pracowników zamawiającego, który ułatwi im codzienną pracę.
Na koniec należy podkreślić, iż pomimo że powszechnie obowiązujące przepisy nie wprowadzają obowiązku posiadania przez zamawiającego wewnętrznego regulaminu, udzielanie zamówień publicznych przez podmioty i instytucje państw członkowskich UE musi być zgodne z zasadami TfUE, a w szczególności z zasadą swobodnego przepływu towarów, swobody przedsiębiorczości, swobody świadczenia usług, a także z zasadami, które się z nich bezpośrednio wywodzą: naczelną zasadą konkurencji, zasadą równego traktowania, zasadą równego traktowania, zasadą niedyskryminacji, zasadą wzajemnego uznawania, zasadą proporcjonalności czy przejrzystości.
Posiadanie regulaminu udzielania zamówień umożliwia często w prosty sposób wykazanie przed organami kontrolnymi, że u danego zamawiającego obowiązują ustalone standardy gospodarnego, przejrzystego i celowego gospodarowania środkami publicznymi. W związku z tym rola regulaminu sprowadza się w dużej mierze do tego, aby ujednolicić i unormować sposób wydatkowania pieniędzy i zapobiec m.in. zarzutom ich niecelowego i niegospodarnego rozporządzania. Jego wprowadzenie jest więc swego rodzaju dobrą praktyką i pozwala na ustandaryzowanie zasad, jakimi zamawiający kieruje się, wydatkując środki publiczne. Ma to znaczenie zwłaszcza, gdy mowa o zamawiających stanowiących rozbudowane jednostki, w których poszczególne komórki, dysponując własnym budżetem, dokonują samodzielnie zakupów. Wprowadzenie regulaminu, w którym spisane są reguły postępowania dla poszczególnych komórek organizacyjnych zamawiającego w przypadku zamówień, do których nie ma zastosowania ustawa Pzp powoduje wówczas, że wszyscy pracownicy będą stosować jednakowe zasady postępowania.
Nadto jako nadrzędny cel tworzenia regulaminu udzielania zamówień trzeba wskazać uruchomienie mechanizmu konkurencyjności w zakresie wyboru oferty najkorzystniejszej składanej przez wykonawców w toku postępowania o udzielenie zamówienia, z jednoczesnym poszanowaniem wskazanych powyżej zasad udzielania zamówień publicznych obowiązujących w UE oraz wynikających z art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, gdzie ustawodawca wprost wskazał, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów przez zamawiającego.
Podsumowując, choć posiadanie przez zamawiającego regulaminu wewnętrznego dla zamówień podprogowych nie jest obligatoryjne, z całą pewnością można stwierdzić, że stanowi to pożądaną praktykę, znacznie ułatwiającą przeprowadzanie przez zamawiającego postępowań poniżej progów unijnych. Stworzenie takiego regulaminu w sposób poprawny, zgodny z przepisami oraz tak, aby dokument ten nie utrudniał pracy komórek zamawiającego, odpowiedzialnych za przeprowadzanie procesu zakupowego, a wręcz przeciwnie - ułatwiał ją, może być nie lada wyzwaniem. Jednak warto je podjąć, czy to we własnym zakresie, czy to korzystając z pomocy wykwalifikowanego w tym zakresie prawnika, bowiem poprawnie skonstruowany, spójny i przejrzysty regulamin stanowi w rękach zamawiającego adekwatne dla niego rozwiązanie w zakresie udzielania zamówień – taki wewnętrzny dokument, dostosowany indywidualnie do charakteru jednostki, daje możliwość udzielenia zamówienia nie tylko zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ale pozwala także na udzielenie go na atrakcyjnych dla danego zamawiającego warunkach.
