NSA o karach za przyłącza bez zezwolenia w pasie drogowym

W praktyce działania przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych coraz częściej pojawiają się wątpliwości dotyczące legalności umieszczenia przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych w pasie drogowym. Coraz powszechniejsze stają się sytuacje, w których zarządcy dróg kierują decyzje administracyjne o nałożeniu kar pieniężnych na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych do przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zarzucając im posadowienie tego typu urządzeń bez wymaganego zezwolenia.

Taka praktyka znajduje swoje źródło m.in. w wyroku Sądu Najwyższego z 2023 roku, który omawialiśmy w artykule pt. „Przedsiębiorstwa zobowiązane do utrzymywania przyłączy?„. Przyczynia się on do zmiany oceny zakresu obowiązków przedsiębiorstw dotyczących utrzymania przyłączy.

Przypomnijmy, że w świetle u.z.z.w., podział elementów infrastruktury na sieci (będące urządzeniami) oraz przyłącza ma charakter rozłączny. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w art. 2 wyraźnie rozróżnia urządzenia wodociągowe oraz (jako odrębne kategorie), odpowiednio przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne. Konsekwentnie, zgodnie z art. 15 ust. 2 u.z.z.w., istnieje jasny podział obowiązków między przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym a odbiorcami usług w zakresie budowy i utrzymania poszczególnych elementów, a w art. 5 u.z.z.w. – podział związany z eksploatacją przewodów, czyli obowiązkiem ich utrzymywania.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci, zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłączy oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego (art. 15 ust. 2 u.z.z.w.), zaś później sam odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie, chyba że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków stanowi inaczej (art. 5 u.z.z.w.).

Powołany wyrok SN wpłynął jednak na stosowanie tego przepisu, bowiem Sąd Najwyższy, chociaż zgodził się, że przyłącze wodociągowe wykraczające poza granice nieruchomości odbiorcy usług powinno być w całości wybudowane własnym staraniem i na koszt odbiorcy usług (zgodnie z art. 15 ust. 2 u.z.z.w.), to jednocześnie uznał, że już po jego wybudowaniu i włączeniu do sieci przedsiębiorstwa dochodzi do istotnej zmiany kwalifikacji prawnej odcinka przyłącza znajdującego się poza granicami nieruchomością odbiorcy usług.

Sąd Najwyższy uznał, że odcinek ten, po przyłączeniu do systemu wodociągowego eksploatowanego przez przedsiębiorstwo, stał się siecią znajdującą się w posiadaniu przedsiębiorstwa (urządzeniem wodociągowym), a co za tym idzie, obowiązek jego utrzymania spoczywa ba przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym.

Zatem odcinek przewodu pierwotnie wybudowany przez odbiorcę jako przyłącze wodociągowe zgodnie z art. 15 ust. 2 u.z.z.w., po jego włączeniu do sieci, przynajmniej na odcinku od sieci do granicy nieruchomości, staje się już elementem sieci (urządzeniem wodociągowym), za którego utrzymanie nie odpowiada odbiorca usług zgodnie z art. 5 ust. 2 u.z.z.w., a nadto jego posiadanie (choć nie własność) przez sam fakt włączenia do sieci zostaje przeniesione na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.

Z tego faktu zarządcy dróg w decyzjach wywodzą, że pomimo braku przeniesienia własności przewodu na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, to ono odpowiada za umieszczenie go w pasie drogowym bez prawem wymaganego zezwolenia. Powstaje więc pytanie, czy w takich sprawach organ prawidłowo ustala adresata decyzji?

Co ważne, w wyroku z 2023 roku nie znajdziemy potwierdzenia, że włączenie przyłącza do sieci przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego ma jakikolwiek wpływ na prawo własności przysługujące do tego przewodu. Przeciwnie – Sąd Najwyższy wprost wskazuje, że włączenie przyłącza do sieci nie pozbawia osoby, która je wybudowała własności tego przewodu. Jest to o tyle istotne, że właśnie ustalenie właściciela urządzenia umieszczonego w pasie drogowym, jak się wydaje, jest najistotniejsze dla określenia właściwego adresata decyzji wydawanej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, choć w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiają się w tej kwestii rozbieżności.

Analiza dotychczasowego orzecznictwa wskazuje, że przeważający aktualnie pogląd zakłada, iż w przypadku bezprawnego zajęcia pasa drogowego. poprzez umieszczenie w nim urządzenia bez wymaganego zezwolenia decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej powinna być kierowana do podmiotu, który faktycznie dopuścił się takiego działania. Warto jednak podkreślić, że nawet zwolennicy poglądu przypisującego odpowiedzialność wyłącznie właścicielowi urządzenia uznają, że kara pieniężna może zostać w wyjątkowych wypadkach nałożona na inny podmiot. Dzieje się tak w sytuacjach, gdy postępowanie dowodowe wykaże, iż danym urządzeniem faktycznie włada inna osoba niż jego właściciel, na przykład wykonawca robót budowlanych, któremu prace powierzono na podstawie umowy. W takich przypadkach to ta osoba może zostać uznana za faktycznie zajmującego pas drogowy bez wymaganego zezwolenia i tym samym – adresata decyzji administracyjnej.

Pewien wyłom od tego stanowiska stanowi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2024 roku wydany bezpośrednio w sprawie dotyczącej umieszczenia przyłączy w pasie drogowym. Sąd ocenił, że przez włączenie przyłącza do sieci przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego nie dochodzi do przeniesienia własności tego przewodu (potwierdza zatem to, co wprost wskazał Sąd Najwyższy w 2023 r.) oraz, że adresatem decyzji powinien być właściciel przyłącza: „Okoliczność, iż skarżąca zakończyła prowadzenie działalności gospodarczej w związku z którą wykonała na własny koszt sporne przyłącza a jej zdaniem właścicielem przedmiotowych urządzeń infrastruktury i podmiotem odpowiedzialnym za nie winien stać się zarządca drogi, czy Zakład Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w Szczecinie, co do przyłącza wodociągowego świadczy tylko o tym, że nadal pozostają one faktycznie w pasie drogowym, w związku z czym ich usunięcie leży po stronie właściciela. W aktach sprawy brak jest dowodów, iż stan prawny w tym zakresie uległ zmianie. (…) Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy oraz twierdzeń skarżącej wynika, że podejmowała ona próby wykazania, że pozostawione w pasie drogowym przyłącza – wodociągowe i energetyczne nie stanowią jej własności. (…) Jeśli zaś chodzi o prawnorzeczowy status urządzeń przesyłowych, to są one własnością osoby, która je wybudowała i to niezależnie od uprawnień przysługujących jej do nieruchomości (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 13 lipca 2011r., III CZP 26/11, OSNC 2012 nr 1, poz. 8; wyrok Sądu Najwyższego z 19 listopada 2014r., II CSK 169/14, LEX nr 1604626 i powołane tam orzecznictwo). (…) Podłączenie przyłącza kanalizacyjnego do urządzeń przedsiębiorstwa sieciowego nie zmienia zatem statusu własnościowego przyłączanych urządzeń (por. uchwała Sądu Najwyższego z 8 marca 2006r., III CZP 105/05, oraz wyrok Sądu Najwyższego z 13 maja 2004r., III SK 39/04).(…) Przedmiotowe urządzenia pozostają nadal w pasie drogowym, bez odpowiedniego zezwolenia zarządcy drogi. Skarżąca kasacyjnie jest zatem w dalszym ciągu właścicielem przedmiotowych przyłączy, a więc i podmiotem odpowiedzialnym za ich nielegalne pozostawanie w pasie drogowym.” (wyrok NSA z 27 lutego 2024 roku, sygn. akt: II GSK 1458/23).

Przyjmując stanowisko wyrażone w tym wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny należałoby przyjąć, że wszelkie rozważania o obowiązku utrzymywania przyłączy przez przedsiębiorstwo na tle wyroku Sądu Najwyższego z 2023 roku nie miałyby żadnego znaczenia, bo odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia może powstać tylko w przypadku przeniesienia własności przyłącza na podmiot inny niż odbiorca usług.

Po tym wyroku, w podobnym tonie wypowiedział się np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (wyrok WSA w Łodzi z 14 czerwca 2024 roku, sygn. akt: III SA/Łd 229/24 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt: III SA/Łd 915/24). Wcześniej, zbliżone stanowisko prezentowały również sądy m.in. w Poznaniu, Gorzowie Wielkopolskim i Olsztynie.

Jest to niewątpliwie stanowisko korzystne dla branży wodociągowo-kanalizacyjnej, znacząco bowiem łagodzi część konsekwencji bardzo kontrowersyjnej koncepcji dynamicznej wykładni pojęcia przyłącza wodociągowego przyjętej przez SN w 2023 r.