Na stronie Rządowego Centrum Legislacji w dniu 5 kwietnia 2024 r. opublikowano projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu deregulacji prawa gospodarczego i administracyjnego oraz doskonalenia zasad opracowywania prawa gospodarczego autorstwa Ministra Rozwoju i Technologii. Przewiduje on istotne zmiany, które zostały już zaprezentowane w projekcie z dnia 13 kwietnia 2023 r. ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu ulepszenia środowiska prawnego i instytucjonalnego dla przedsiębiorców w zakresie uproszczenia Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wprowadzenie
Publikacja stanowi wprowadzenie do cyklu artykułów poświęconych projektowanym zmianom w Kodeksie postępowania administracyjnego[1] w oparciu o projekt ustawy z dnia 5 kwietnia 2024 r. o zmianie niektórych ustaw w celu deregulacji prawa gospodarczego i administracyjnego oraz doskonalenia zasad opracowywania prawa gospodarczego[2], które są kontynuacją zaprezentowanego podczas Sejmu IX kadencji – projektu ustawy z dnia 13 kwietnia 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ulepszenia środowiska prawnego i instytucjonalnego dla przedsiębiorców[3].
Wielość i zakres projektowanych regulacji odnoszących się do k.p.a. pozwala stwierdzić, że należy spodziewać się znaczących zmian legislacyjnych, których celem jest uproszczenie procedury administracyjnej.
Jedną ze zmian objętych ww. projektem ustawy nowelizacyjnej jest modyfikacja przesłanek do zastosowania instytucji autokontroli przez organ pierwszej instancji na skutek wniesionego odwołania przez stronę postępowania.
Projekt ustawy z dnia 5 kwietnia 2024 r.
Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizacyjnej z dnia 5 kwietnia 2024 r., stanowi ona krok w realizacji zapowiedzi polskiego rządu dotyczącej konieczności przeprowadzenia deregulacji w zakresie prawa gospodarczego i administracyjnego, w tym w szczególności w kierunku poprawy środowiska prawnego i instytucjonalnego, w którym działają polskie firmy.
Zdaniem autorów projektu ustawy nowelizacyjnej z dnia 5 kwietnia 2024 r., głównymi adresatami projektowani zmian mają być przedsiębiorcy.
Projekt ustawy z dnia 5 kwietnia 2024 r. opiera się na trzech założeniach:
- wprowadzeniu ułatwień przy podejmowaniu pierwszych kroków w biznesie;
- uproszczeniu zasad wykonywania działalności gospodarczej;
- wdrożenia prawa gospodarczego przyjaznego przedsiębiorcom.
Celem projektowanej ustawy nowelizacyjnej z dnia 5 kwietnia 2024 r. jest wprowadzenie uproszczeń odnoszących się do działalności gospodarczej na etapie rozpoczynania działalności przez przedsiębiorcę oraz rozwoju jego przedsiębiorstwa w kolejnych latach. Nowelizacja obejmie też przepisy dotyczące zasad stanowienia prawa gospodarczego i oceny jego funkcjonowania. W związku z tym projektodawcy podjęli się zidentyfikowania obszarów prawnych i konkretnych przepisów, które nakładają wymogi regulacyjne na obywateli i przedsiębiorstwa.
W związku z powyższym, projektodawcy przedstawili rozwiązania, których celem jest zmniejszenie liczby zbędnych i nadmiernych wymogów regulacyjnych, co w konsekwencji przyczyni się do zmniejszenia kosztów przedsiębiorców.
Zdaniem autorów projektu ustawy nowelizacyjnej z dnia 5 kwietnia 2024 r., wprowadzenie proponowanych zmian skutkować będzie funkcjonowaniem szybszej i sprawniej procedury administracyjnej, co przełoży się również na efektywność pracy administracji publicznej. Jednocześnie dodali, że podjęte działania będą stanowić pozytywny impuls dla przedsiębiorców znacząco wpływając na poprawę warunków do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej.
Projekt znajduje się aktualnie na etapie opiniowania[4].
Komentarz do założeń projektu ustawy nowelizacyjnej z dnia 5 kwietnia 2024 r.
Na wstępie należy zaznaczyć, że argumentacja zaprezentowana przez autorów projektu ustawy nowelizacyjnej z dnia 5 kwietnia 2024 r., stanowi powtórzenie tej, która została wskazana w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizacyjnej z dnia z dnia 13 kwietnia 2023 r. W związku z tym, zasadnym jest, aby ponownie podkreślić, że zaprezentowane rozwiązanie nie stanowią rozwiązań, które w sposób kompleksowy upraszczałyby procedurę administracyjną. Wynika to bowiem z faktu, że projektowane liczne zmian w k.p.a. nie zostały poprzedzone rzetelną oceną środowiska prawniczego (zarówno naukowego, jak i praktyków), jak miało to miejsce między innymi w zakresie nowelizacji k.p.a. w 2017 r.[5]
Mimo, że projektowana ustawa nowelizacyjna z dnia 5 kwietnia 2024 r. wpisuje się w „trend” aktów prawnych dedykowanych przedsiębiorców[6] (na co wskazuje zarówno tytuł ustawy – „w celu deregulacji prawa gospodarczego i administracyjnego oraz doskonalenia zasad opracowywania prawa gospodarczego”, jak i uzasadnienie projektu ustawy nowelizacyjnej z dnia 5 kwietnia 2024 r.), to regulacje nią objęte będą wpływać także na sytuację prawną jednostki, i innych podmiotów stosujących k.p.a. W związku z tym, zasadnym byłoby, aby prawodawca przyjmując projekt ustawy nowelizacyjnej z dnia 5 kwietnia 2024 r., uwzględnił właściwego adresata tychże zmian.
Efektywna i skuteczna administracja publiczna jest jedną z podstaw problematyki upraszczania postępowania administracyjnego. Dla realizacji powyższego założenia, prawodawca powinien przyjmować kompleksowe rozwiązania prawne, które skutkowałyby wzrostem skuteczności i efektywności administracji, przy jednoczesnym poszanowaniu uprawnień procesowych jednostki. Choć wydaje się, że same założenia i cele projektu ustawy nowelizacyjnej z dnia 5 kwietnia 2024 r. są słuszne, tak należy wyrazić obawę, czy są one wystarczające i nie stanowią, aby „kropli w morzu potrzeb” na gruncie procedury administracyjnej w zakresie jej usprawnienia.
Analizy poszczególnych rozwiązań zmieniających k.p.a. w związku z projektem ustawy nowelizacyjnej z dnia 5 kwietnia 2024 r. będą omawiane w przyszłych artykułach poświęconych nowelizacji procedury administracyjnej wraz z informacjami o dalszym przebiegu prac legislacyjnych nad ww. projektem ustawy, będą omawiane w przyszłych artykułach poświęconych nowelizacji procedury administracyjnej.
Zmiany w zakresie instytucji autokontroli
Instytucja autokontroli decyzji administracyjnej stwarza organowi administracji publicznej, który wydał błędną decyzję, możliwość jej skorygowania bez angażowania organu odwoławczego. Aktualnie przepis art. 132 k.p.a. dopuszcza cztery możliwości zastosowania instytucji autokontroli przez organ administracji publicznej:
- wydanie nowej decyzji, w której organ zmienia decyzję zaskarżoną;
- uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji (uchylenie w części zaskarżonej decyzji, a w pozostałej części zmiana zaskarżonej decyzji);
- uchylenie decyzji w całości albo w części;
- uchylenie decyzji i umorzenie postępowania.
Aby instytucja autokontroli mogła być zastosowana, muszą zostać spełnione następujące przesłanki:
- organ pierwszej instancji musiał uwzględnić całość żądania strony odwołującej się;
- odwołanie wniosły wszystkie strony, względnie odwołanie wniosła jedna ze stron postępowania, a pozostałe wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania;
- nie został przekroczony termin do przekazania odwołania wraz z aktami postępowania do organu odwoławczego.
W projekcie ustawy nowelizacyjnej z dnia 5 kwietnia 2024 r. w stosunku do autokontroli zaproponowano następujące zmiany:
- doprecyzowanie art. 132 § 1 k.p.a. w ten sposób, że wprost wskazano zakres wydania decyzji autokontrolnej – uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części i w tym zakresie orzeknięcie co do istoty sprawy albo uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub zmienienie zaskarżonej decyzji (art. 2 pkt 8 projektu ustawy nowelizacyjnej z dnia 5 kwietnia 2024 r.;
- wydłużenie terminu, w trakcie którego może być zastosowana autokontrola z 7 dni do 14 dni.
Uzasadnienie projektu ustawy – propozycja zmian
W ocenie projektodawców z literalnego brzmienia powyższego przepisu (art. 132 kpa) wynika, że organ może ograniczyć swoje rozstrzygnięcie jedynie do uchylenia decyzji. Dostrzegli oni, iż samo uchylenie decyzjinie załatwia sprawy administracyjnej, w szczególności, że decyzja poddawana weryfikacji w trybie autokontroli jest decyzją nieostateczną. Oznacza to, że jej uchylenie wywołuje skutki prawne z datą
wstecz. W związku z tym, autorzy projektu ustawy nowelizacyjnej doszli do wniosku, że zasadnym jest doprecyzowanie form decyzji autokontrolnej.
Poza tym, w uzasadnieniu projektu ustawy autorzy wskazali, że termin na zastosowanie instytucji autokontroli w postępowaniu administracyjnym jest terminem zbyt krótkim na przeprowadzenie szeregu czynności procesowych, w tym przeprowadzeniu analizy odwołania przez pryzmat zaskarżonej decyzji oraz zebranego materiału dowodowego. Autorzy dostrzegli także, że mogą występować przypadki, polegające na tym, iż organ administracji publicznej, w obawie o przekroczenie terminu zawitego przekazuje sprawę do instancji wyższego stopnia, bez dogłębnej analizy w trybie autokontroli, co wpływa na wydłużenie całościowego postępowania. W tym celu projektodawcy zaproponowali, aby wydłużyć termin na przekazanie odwołania wraz z aktami sprawy z 7 dni do 14 dni, co zwiększy szanse na zastosowanie instytucji autokotroli.
Komentarz do projektowanych zmian w zakresie instytucji autokontroli
Proponowane przez projektodawców zmiany w zakresie instytucji autokontroli należy ocenić pozytywnie. Wydłużenie terminu do przekazania odwołania wraz z aktami postępowania spowoduje, że strona postępowania nie będzie musiała oczekiwać na podjęcie rozstrzygnięcia przez organ II instancji, co znacznie wpłynie na skrócenie postępowania. Za powyższym rozwiązaniem przemawia bowiem zasada ogólna szybkości i prostoty postępowania.
W tym miejscu należy nadmienić, że dotychczas największą bolączką organów pierwszej instancji, która utrudniała zastosowanie instytucji autokontroli był zbyt krótki termin na dokonanie niezbędnych czynności procesowych[7]. Warto zaznaczyć, że do dnia dzisiejszego toczą się spory co do charakteru terminu na przekazanie odwołania wraz z aktami postępowania[8]. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2008 r. (sygn. II OSK 560/07) wskazał, że przepis art. 132 k.p.a. daje organowi I instancji uprawnienie do ‘samokontroli’ decyzji, ale tylko w przypadku spełnienia warunków określonych w § 1 i § 2 tego przepisu i pod warunkiem dochowania terminu określonego w art. 133 k.p.a.
W związku z powyższym, wydłużenie terminu na zastosowanie autokontroli umożliwi efektywniejsze i częstsze stosowanie tej instytucji w praktyce oraz skutkować będzie wykluczeniem licznych rozbieżności interpretacyjnych.
Równie pozytywnie trzeba ocenić uregulowanie form wydania decyzji autokontrolnej. Dotychczas, organy administracji publicznej wydając taką decyzję, musiały opierać się na orzecznictwie sadów administracyjnych, które w pewnych okolicznościach bywało rozbieżne. Przyjęcie powyższego rozwiązania doprowadzi do ujednolicenia praktyki organów administracji publicznej, co będzie skutkowało zmniejszeniem się liczby odwołań od decyzji autokontrolnych i odciążeniem organów II instancji, które nie będą musiały być angażowane w weryfikację prawidłowości wydanych decyzji przez organ I instancji.
Wykorzystane źródła:
[1] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.).
[2] Dalej: projekt ustawy nowelizacyjnej z dnia 5 kwietnia 2024 r., < https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12383815/13050496/13050497/dokument662652.pdf> [dostęp: 09.04.2024 r.]
[3] Dalej: projekt ustawy nowelizacyjnej z dnia 13 kwietnia 2023 r., <https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12371407/12964177/12964178/dokument616028.pdf> [online:] (dostęp: 09.04.2024 r.).
[4] < https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12383815/katalog/13050496#13050496> [online:] (dostęp: 9.04.2024 r.).
[5] Z. Kmieciak (red.), Reforma prawa o postępowaniu administracyjnym. Raport zespołu eksperckiego, Warszawa 2016, <http://www.nsa.gov.pl/raport-ekspercki-kpa.php.> [online:] (dostęp: 09.04.2024 r.).
[6] W ostatnich latach można było dostrzec szereg ustaw poświęconych przedsiębiorcom, które w swych założeniach zakładały ułatwienie prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce: ustawa z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 236); ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935); ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej i innych ułatwieniach związanych z sukcesja przedsiębiorstw (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 170).
[7] B. Rozczyński, Instytucja autokontroli w procedurze administracyjnej (zagadnienia wybrane) [w:] Badania i Rozwój Młodych Naukowców w Polsce Nauki humanistyczne i społeczne Część V – Prawo i administracja, J. Nyćkowiak, J. Leśny (red.), Poznań 2018, s. 85.
[8] M. Bik, Autokontrola decyzji administracyjnej w ramach postępowania odwoławczego, „Kontrola Państwowa” 2007, nr 3, s. 44; także J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 86; także W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 21; A. Krawiec, Autokontrola decyzji administracyjnej, Kraków 2012, s. 52-54. Odmienne stanowisko zaprezentował W. Chróścielewski, Związanie organu administracji publicznej własną decyzją a możliwość dokonania jej autoweryfikacji, „Państwo i Prawo”, 2007, z. 5, s. 61; G. Łaszczyca, Komentarz do art. 132 k.p.a. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Mata (red.), LEX; J. Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1948, s. 233.
