Kontynuujemy cykl tekstów dotyczących problematyki rozstrzygania sporów przez organ regulacyjny. W poprzedniej publikacji pt. „Rozbieżne stanowiska stron a odmowa zawarcia umowy przez przedsiębiorstwo” analizowaliśmy stany faktyczne, które mogą zostać uznane za odmowę zawarcia umowy. Tym razem, pochylimy się nad finalnym etapem postępowania - rozstrzygnięciem, mogącym wiązać się z nakazem zawarcia umowy.

Jednym ze sporów rozstrzyganych przez organ regulacyjny – właściwego Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, są sprawy dotyczące odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w.). Rozstrzygnięcie takiego sporu może polegać m.in. na nakazaniu przedsiębiorstwu zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, na co wprost wskazuje art. 27e ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.

 

Zawarcie umowy wskutek decyzji?

Analizując skutki związane z ewentualnym zakończeniem sporu przez organ w drodze decyzji nakazującej zawarcie umowy, pojawia się dość ciekawe pytanie – czy w takim przypadku konieczne jest złożenie przez strony (zainteresowanego i przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne) odrębnych od decyzji, zgodnych oświadczeń woli kształtujących stosunek prawny (umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków)?

Innymi słowy, przedstawiony problem sprowadza się do praktycznej kwestii – czy strony muszą podpisywać w takiej sytuacji umowę, czy też wystarczająca jest sama decyzja organu? Problem, choć z pozoru czysto teoretyczny, ma niebagatelne znaczenie praktyczne. Pamiętać trzeba bowiem, że pobór wody lub odprowadzanie ścieków bez zawartej umowy stanowi w świetle art. 8 ust. 1 pkt 4 u.z.z.w. jedną z podstaw do odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, a także stanowi odpowiednio wykroczenie oraz przestępstwo zgodnie z art. 28 ust. 1 i 4 u.z.z.w.

Co oczywiste, w orzecznictwie już przed laty wyrażony został pogląd, że umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków można zawrzeć w sposób dorozumiany (zob. m.in. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1998 r., sygn. akt III CZP 71/97; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt III CSK 280/06). Już zatem samo wystawienie faktury za dostarczoną wodę lub odprowadzone ścieki (choćby wskutek analizowanej decyzji nakazującej zawarcie umowy), a następnie jej zapłata przez obiorcę usług, skutkuje zawarciem umowy w sposób dorozumiany (konkludentny).

 

Pomocne „orzecznictwo energetyczne”

Jak wskazane zostało już w poprzednim artykule w ramach cyklu, mimo stosowania przez regulatora analizowanych przepisów przeszło 2 lata i kilkudziesięciu wszczętych postępowań spornych na terenie kraju, próżno nadal szukać w tym zakresie orzecznictwa Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Praktyka poszczególnych Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej jest zaś bardzo różna. Ponownie zatem zasadnym wydaje się odwołanie do doświadczeń rozstrzygania sporów w branży energetycznej.

Na wstępie dalszych rozważań, zauważyć trzeba jednak, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, nie zawierają katalogu sposobu rozstrzygnięć spraw spornych, jak ma to miejsce w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W przypadku sporów dotyczących odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, literalnie ustawodawca stanowi, że jednym z rozstrzygnięć jest „nakaz zawarcia umowy”, czego nie uczynił w sprawach „energetycznych”.

Analiza bogatej praktyki orzeczniczej Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki wskazuje, że organ ten (rozstrzygając podobne spory w branży energetycznej) w treści swoich decyzji orzeka zwykle o „zawarciu umowy sprzedaży energii elektrycznej”. Odnotować trzeba zatem, że Prezes URE formalnie nie nakazuje zawarcia, lecz niejako „stwierdza” zawarcie umowy, nierzadko określając jej szczegółowe warunki. Dlatego też, nie mogą dziwić jednoznaczne stanowiska sądów powszechnych określające charakter decyzji Prezesa URE rozstrzygających spory dotyczące odmowy zawarcia umów.

Przykładowo, w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 kwietnia 2011 r. (sygn. akt III SK 42/10), czytamy, że: „Decyzja Prezesa URE "zastępuje" oświadczenia woli stron, w funkcjonalnym znaczeniu "zastępstwa", natomiast według charakteru prawnego decyzji stanowi ona podstawę samoistnego ukształtowania stosunku zobowiązanego w zakresie spraw spornych między stronami.”

W wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2013 r., (sygn. akt VI ACa 26/13) wskazano zaś, że: „Prezes URE jest uprawniony i zobowiązany do wydania decyzji orzekającej o zawarciu umowy o świadczenie omawianych usług oraz określenia warunków świadczenia usług. W decyzji administracyjnej Prezes URE kształtuje całość umowy, a więc wszystkie jej postanowienia. Prezes URE orzeka o warunkach umowy (uzgodnionych i spornych) w granicach negocjowanych przez strony, tj. zarówno w odniesieniu do essentialia negoti, jak i accidentalia negoti i naturalia negoti (…), przy czym brak uzasadnienia do ingerowania w postanowienia niesporne między stronami lub uzgodnione przez strony w wyniku negocjacji.”

W świetle przywołanych stanowisk, ani zainteresowany, ani też przedsiębiorstwo nie są obowiązane do składania dodatkowych (odrębnych od decyzji) oświadczeń woli w przedmiocie zawarcia umowy. Nawiązanie stosunku umownego następuje zatem na podstawie wydanej przez organ decyzji administracyjnej, która jak wskazał Sąd Najwyższy zastępuje oświadczenia woli stron. Nie ma zatem potrzeby, aby strony podpisywały umowę.

Ewentualna odmienność rozwiązania przyjętego dla branży wodociągowo-kanalizacyjnej może rodzić zatem wątpliwości. Jak już bowiem zauważono, ustawodawca wyraźnie w art. 27e ust. 2 u.z.z.w. określił treść jednego z rozstrzygnięć organu regulacyjnego jako „nakazanie zawarcia umowy”. Teoretycznie zatem, Dyrektorzy RZGW winni w sentencjach swoich decyzji nakazywać wyłącznie zawarcie umowy przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu z konkretnym zainteresowanym.

Z drugiej jednak strony, w ślad za poglądem wyrażonym w poprzednim artykule w ramach cyklu, przez odmowę zawarcia umowy przez przedsiębiorstwo należy rozumieć także sytuację, gdy strony negocjowały warunki umowy, lecz nie doszły do porozumienia. W takim przypadku, organ regulacyjny jest wręcz zobowiązany nakazać zawarcie umowy o sprecyzowanej treści (w zakresie, którego strony nie były w stanie się porozumieć). Biorąc to pod uwagę, zasadnym wydaje się uznanie, że Dyrektor RZGW swoją decyzją w każdym wypadku zastępować będzie oświadczenia woli stron. 

Również interpretacja celowościowa omawianych przepisów wydaje się potwierdzać powyższy wniosek. Intencją ustawodawcy niewątpliwie było takie ukształtowanie przepisów, aby w razie powstania sporu dotyczącego zawarcia umowy, niezależny organ rozstrzygał go w sposób ostateczny. Przyjmując, iż decyzja nakazująca zawarcie umowy nie kształtuje stosunku prawnego, tak przedsiębiorstwa, jak i zainteresowani, mogliby uchylać się od złożenia oświadczeń woli o zawarciu umowy (odmawiać podpisania umowy). To zaś generowałoby potrzebę dalszego działania, choćby w obszarze egzekucji obowiązków (zawarcia umowy) wynikających z decyzji administracyjnych. W efekcie, mimo że spór byłby zakończony ostatecznie przez organ, każda ze stron mogłaby odwlekać w czasie faktyczne zawarcie umowy. Nie wydaje się, aby taki był zamiar ustawodawcy.

Co oczywiste, w praktyce zapewne przedsiębiorstwom, jak i odbiorcom usług zależeć będzie na podpisaniu odpowiedniej umowy w wersji fizycznej, po uzyskaniu przez decyzję organu charakteru ostatecznego i prawomocnego. Nie wydaje się, aby cokolwiek stało przeciw takiemu działaniu. Podyktowane to będzie zresztą względami organizacyjnymi i chęcią uzyskania przez strony przejrzystości wzajemnych relacji, praw oraz obowiązków.

Pamiętać trzeba jednak, że organ regulacyjny wydaje decyzje administracyjne, których obligatoryjne elementy określają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednym z takich elementów jest rozstrzygnięcie (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.). Jego niekompletność skutkuje tym, że decyzja jest wadliwa. Warto także wspomnieć, że orzecznictwo administracyjne jednolicie wskazuje, iż decyzja organu administracji publicznej nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania lub też konkretyzująca określone uprawnienia powinna obowiązek ten lub uprawnienie wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 2 listopada 1995 r., sygn. akt III SA 1225/95 bądź z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1923/07).

Ostatnie wpisy

Taryfy: przekazywanie zadań własnych przez gminy

Analizy prawne

Przygotowując się do rozpoczęcia kolejnej kampanii taryfowej przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne powinny rozpocząć pracę...

25-11-2020

Czytaj więcej

Konsultacje społeczne VI AKPOŚK

Aktualności

Termin na podjęcie przez rady gmin tzw. uchwał aglomeracyjnych upływa 31 grudnia...

13-11-2020

Czytaj więcej

Usługi hurtowe - podstawowe zasady

Analizy prawne

Hurt – tak w skrócie, a zarazem potocznie, określa się sytuację, w której...

12-11-2020

Czytaj więcej