Wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r. (sygn. II SA/Kr 1188/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że dopuszczalne jest złożenie przez podmiot zobowiązany do uiszczania opłaty za usługi wodne wniosku o stwierdzenie nadpłaty takiej opłaty, natomiast właściwy organ Wód Polskich zobligowany jest do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie.
Celem pełnego przedstawienia okoliczności, w jakich WSA w Krakowie doszedł do powyższego wniosku niezbędne jest skrótowe przedstawienie stanu faktycznego sprawy.
Stan faktyczny
Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne otrzymało od Dyrektora Zarządu Zlewni informację roczną za 2018 r. ustalającą wysokość opłaty stałej za wprowadzanie do rzeki oczyszczonych ścieków komunalnych. Ponieważ pozwolenie wodnoprawne, którym dysponuje spółka nie wskazuje dopuszczalnej ilości ścieków, które mogą zostać odprowadzane na sekundę, ustalając konkretną wysokość opłaty stałej organ przyjął, że właściwym poziomem maksymalnego zrzutu, branym pod uwagę przy ustalaniu wysokości tej opłaty jest ten, który po przeliczeniu na m3/s da najwyższy poziom (czyli poziom maksymalny godzinowy) . Przedsiębiorstwo nie wniosło od tej informacji reklamacji.
Tymczasem w późniejszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że przy ustalaniu wysokości opłaty stałej w takiej sytuacji organ zobligowany jest do wzięcia pod uwagę maksymalnego rocznego poziomu przeliczonego na m3/s. Znalazło to odzwierciedlenie w otrzymanej przez przedsiębiorstwo informacji rocznej o wysokości opłaty stałej za 2019 r., która była dwukrotnie niższa niż ta dotycząca roku poprzedniego.
W konsekwencji powyższego przedsiębiorstwo, reprezentowane przez naszą Kancelarię złożyło do Dyrektora Zarządu Zlewni – w trybie przepisów Ordynacji podatkowej – wniosek o stwierdzenie nadpłaty opłaty stałej za usługi wodne uiszczonej za rok 2018. Przedsiębiorstwo uznało bowiem, że stosownie do postanowień przepisu art. 300 ust. 1 Prawa wodnego, do ponoszenia opłat za usługi wodne stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, a tym samym w sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 75 § 1 Ordynacji podatkowej stanowiący, że jeżeli podatnik kwestionuje zasadność pobrania przez płatnika podatku albo wysokość pobranego podatku, może złożyć wniosek o stwierdzenie nadpłaty podatku.
Dyrektor Zarządu Zlewni postanowieniem (następnie podtrzymanym przez Dyrektora RZGW) odmówił przedsiębiorstwu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nadpłaty opłaty stałej za usługi wodne uiszczonej za rok 2018. Zdaniem tak Dyrektora Zarządu Zlewni (działającego jako organ I instancji), jak i Dyrektora RZGW (działającego jako organ II instancji) jedyną dopuszczalną drogą kwestionowania wysokości opłaty stałej jest przewidziana przepisami Prawa wodnego droga złożenia reklamacji na otrzymaną informację.
Z powyższym stanowiskiem nie zgodziła się Spółka , która konsekwentnie zaskarżyła otrzymane postanowienia odmawiające wszczęcia postepowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nadpłaty opłaty stałej za usługi wodne uiszczonej za 2018 r.
Stanowisko sądu
Uchylając postanowienie tak organu I instancji, jak i organu II instancji Sąd stwierdził, że niedopuszczalne jest twierdzenie, że z uwagi na fakt, że informacja roczna jest aktem o szczególnym charakterze posiadającym cechy charakterystyczne dla decyzji o charakterze konstytutywnym, niedopuszczalne jest skorzystanie z instytucji nadpłaty uregulowanej przepisami Ordynacji podatkowej, a przy tym z uwagi na fakt, że nie jest to jednak decyzja administracyjna, niedopuszczalne jest zastosowanie w stosunku do niej nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu taka argumentacja jest nieprawidłowa, bowiem stawiałaby w gorszym położeniu podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty stałej, które nie wniosły reklamacji, od tych podmiotów, które skorzystały z możliwości zaskarżenia informacji rocznej (czego konsekwencją jest albo wydanie nowej informacji rocznej uwzględniającej reklamację, albo wydanie decyzji administracyjnej, która może podlegać dalszej kontroli instancyjnej).
W nawiązaniu do powyższego, Sad doszedł do wniosku, ze nie sposób dopatrzeć się jakichkolwiek przyczyn, dla których informacja roczna miałaby być – w przeciwieństwie do wyroków sądowych i decyzji administracyjnych – aktem całkowicie niewzruszalnym.
Sąd zauważył przy tym, że faktycznie ustawodawca nie przewidział wprost możliwości kwestionowania informacji rocznej po bezskutecznym terminie do wniesienia reklamacji. W ocenie Sądu, nie można jednak przyjąć, że informacja roczna, od której nie wniesiono reklamacji, i która została przez stronę wykonana, jest całkowicie niewzruszalna. W tym zakresie niezbędne jest bowiem wzięcie pod uwagę również wykładni systemowej i celowościowej.
Rozpatrując sprawę Sąd zwrócił uwagę na fakt, że decyzję administracyjną określającą wysokość opłaty rocznej wydaje się nie tylko w przypadku nieuznania reklamacji, ale także wówczas, gdy obowiązek zapłaty wynikający z informacji rocznej nie jest wykonywany (art. 271 ust. 7 Prawa wodnego). W konsekwencji, ustawodawca przyjął, że informacja roczna nie może stanowić podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego. Zdaniem Sądu, z tak postawionej tezy należy wyciągnąć wniosek, że pomiędzy informacją roczną a decyzją administracyjną występuje istotna różnica przemawiająca przeciwko stosowaniu przepisów Ordynacji podatkowej o decyzji konstytutywnej do informacji rocznej.
W konsekwencji powyższego Sąd stwierdził, że niedopuszczalne jest przeprowadzenie takiej wykładni przepisów prawa, która doprowadziłaby do postawienia podmiotu niewykonującego obowiązków wynikających z przepisów prawa (bowiem w stosunku do jego działania wydawana jest decyzja administracyjna) w lepszej sytuacji niż podmiot, który takie obowiązki realizuje zgodnie z przepisami.
Sąd wskazał również, że na uwagę w rozpatrywanej sprawie zasługują także przepis art. 273 ust. 5 i 7 Prawa wodnego. Pierwszy powołany przepis stanowi, że „W razie uznania reklamacji Wody Polskie albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta przekazują podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne”. Natomiast zgodnie z ust. 7 „W przypadku, o którym mowa w ust. 5, w terminie 14 dni od dnia przekazania podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nowej informacji temu podmiotowi zwraca się różnicę między wysokością opłaty za usługi wodne, wniesionej na podstawie art. 271 ust. 6 lub art. 272 ust. 18 albo 23, a wysokością opłaty za usługi wodne wynikającą z nowej informacji”.
W powyższym zakresie Sąd zwrócił uwagę, że inaczej niż w przypadku zaskarżenia decyzji administracyjnej, wadliwa informacja, która została zaskarżona reklamacją, nie podlega uchyleniu przez organ wyższej instancji, ani też wyeliminowaniu z obrotu prawnego w żaden inny sposób, a jedynie wydaje się nową informację roczną. Różnicę pomiędzy opłatą wniesioną na podstawie informacji pierwotnej a wynikającą z nowej informacji rocznej zwraca się natomiast stronie bez konieczności wydawania w tej sprawie jakichkolwiek aktów czy orzeczeń.
W ocenie Sądu wskazane powyżej różnice pomiędzy decyzją podatkową a informacją roczną uzasadniają przyjęcie, że brak jest podstaw do odpowiedniego stosowania przepisów o decyzji konstytutywnej do informacji rocznej, przynajmniej w zakresie jej mocy wiążącej i braku możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty. W konsekwencji to właśnie postępowanie uregulowane w przepisie art. 72 i następnych Ordynacji podatkowej (rozdział 9 działu III) jest najbardziej odpowiednim trybem kwestionowania zobowiązań obejmujących opłaty wodnoprawne, wykreowane na podstawie informacji rocznych.
Innymi słowy, istnienie w obrocie prawnym informacji rocznej, wydanej na podstawie art. 271 ust. 1 Prawa wodnego nie stoi na przeszkodzie wszczęciu i prowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty w opłacie wodnoprawnej ustalonej w tej informacji.
Podsumowanie
Wydany przez WSA w Krakowie wyrok jest nieprawomocny. Jest on jednak niezwykle istotny dla wszystkich podmiotów zobowiązanych do uiszczania opłaty za usługi wodne, które nie zdecydowały się na złożenie reklamacji od informacji rocznej za 2018 i 2019 r., w której przy ustalaniu wysokości opłaty rocznej przyjęto, że właściwym poziomem maksymalnego zrzutu, branym pod uwagę przy ustalaniu wysokości tej opłaty jest ten, który po przeliczeniu na m3/s zezwala na najwyższy poziom zrzutu na sekundę.
Na marginesie niniejszych rozważań warto jedynie przypomnieć, że dnia 23 listopada 2019 r. wszedł w życie nowy przepis art. 552a Prawa wodnego, który stanowi, że „W przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do:
- pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych,
- odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,
- odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast,
- wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi
- określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s”. Przepis ten – zgodnie z art. 9 ustawy go wprowadzającej, tj. ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2170) – znajdzie zastosowanie po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020. Tym samym, ustawodawca przepisami Prawa wodnego zdecydował się usankcjonować na przyszłość dotychczasową praktykę Wód Polskich w omawianym zakresie.
O wszystkich pojawiających się nowych informacjach w powyższym zakresie będziemy na bieżąco informować na łamach naszego serwisu.
