W artykule „Coraz mniej czasu na zmianę regulaminów” informowaliśmy o obowiązkach wynikających z nowelizacji ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej: „u.z.z.w.”) dokonanej ustawą z 19 września 2020 roku (Dz.U. poz. 471). Gwoli przypomnienia, do 19 września br. rady gmin mają czas na dokonanie odpowiednich zmian w regulaminach dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Czynnikiem wpływającym istotnie na długość tej procedury jest konieczność zaopiniowania projektu regulaminu przez organ regulacyjny. Całe postępowanie może zatem trwać kilka miesięcy, dlatego też jest to ostatni moment, aby podjąć działania.
Projekt regulaminu (także zmiany regulaminu) zostaje sporządzony przez radę gminy na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne działające na obszarze właściwości gminy (art. 19 ust. 1 u.z.z.w.). Projekt ten powinien zostać przedłożony organowi regulacyjnemu – właściwemu Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Organ regulacyjny opiniuje przedstawiony projekt oraz wydaje, w drodze postanowienia, opinię w terminie miesiąca od dnia doręczenia projektu (art. 19 ust. 2 u.z.z.w.)
Przepisy u.z.z.w. nie wskazują precyzyjnie, jak powinno wyglądać postępowanie po uzyskaniu opinii.
Nie budzi wątpliwości, że po uzyskaniu opinii pozytywnej rada gminy może zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 3 u.z.z.w. uchwalić regulamin. Rozbieżności w praktyce pojawiają się, gdy opinia organu regulacyjnego jest negatywna (organ zgłasza do projektu zastrzeżenia). Gminne organy stanowiące mogą bowiem w takiej sytuacji albo wystąpić o ponowne zaopiniowanie projektu albo dokonać w nim stosownych zmian i uchwalić regulamin.
Zaopiniowanie projektu regulaminu jest wyłącznie wymogiem formalnym procedury uchwalenia regulaminu czy też konieczne jest uzyskanie wiążącej, pozytywnej opinii regulatora co do przedstawionego projektu?
Odpowiedzi na tak postawione pytanie udzielił w ostatnim czasie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 11 marca 2021 r. (sygn. akt I SA/Ke 48/21).
W sprawie, wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy podjętej w przedmiocie uchwalenia regulaminu, który co prawda został przedłożony właściwemu Dyrektorowi RZWG, ale uzyskał opinię negatywną. Organ uznał, że samo wyczerpanie trybu, o którym mowa w art. 19 u.z.z.w. nie jest wystarczające. Jego zdaniem po skorygowaniu projektu rada gminy winna była przedłożyć regulatorowi projekt ponownie, celem weryfikacji czy wskazania i wytyczne zawarte w opinii zostały uwzględnione.
WSA uznał to stanowisko za nieprawidłowe i podkreślił, że:
„Rolą organu regulacyjnego jest zapewnienie weryfikacji i zatwierdzanie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków pod kątem ich zgodności z przepisami prawa, mając na względzie w szczególności ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat (druk VIII.1905). W orzecznictwie sądowym wyjaśniono, że opinia organu regulacyjnego ma jedynie charakter opiniotwórczy, a nie wiążący. Stanowi ona wymóg formalny pozwalający radzie gminy na uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Nie ma ona charakteru wiążącego dla rady gminy przy podejmowaniu ostatecznej uchwały. (…) wydanie zaskarżonej uchwały, wbrew zarzutom skargi, poprzedzone zostało wydaniem opinii przez organ regulacyjny. Żaden przepis prawa nie wymaga natomiast, by po negatywnej opinii dyrektora istniał po stronie rady obowiązek wydania kolejnego projektu regulaminu i aby istniała konieczność objęcia go ponownie procedurą opiniowania. Innymi słowy, rada nie ma obowiązku przedstawiać dyrektorowi projektu regulaminu sporządzonego po negatywnej opinii (…)”.
Zgodnie z ogólną teorią współdziałania organów administracji publicznej opiniowanie jest najmniej wiążącą adresata formą współdziałania. Jej przeciwieństwem jest wymóg uzyskania zgody warunkującej możliwość podjęcia czynności, z którego w tym wypadku ustawodawca nie zdecydował się skorzystać.
W powołanym rozstrzygnięciu Sąd potwierdził, że opinia, o której mowa w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. ma charakter wyłącznie wymogu proceduralnego. Ustawodawca położył nacisk na sam fakt uzgadniania projektu z wyspecjalizowanym w sprawach wodociągowo-kanalizacyjnych organem, a nie na wynik tych uzgodnień ani uzyskanie pozytywnej opinii.
Rozstrzygnięcie WSA w Kielcach należy zasadniczo ocenić jako pozytywne ze względu na klarowne rozstrzygnięcie niejasnej kwestii, na którą inne sądy administracyjne zwracały uwagę w sposób bardziej ostrożny (np. wyrok WSA w Opolu z 6 listopada 2019 r., sygn. akt: I SA/Op 323/19; wyrok WSA w Poznaniu z 27 marca 2019 roku, sygn. akt: II SA/Po 1069/18).
Trzeba jednak wskazać, że jest to podejście wysoce formalne i odwołujące się wyłącznie do literalnego brzmienia powołanych przepisów. Wielość różnych stanów faktycznych przy uchwalaniu regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków nakazuje oceniać każdy z przypadków w sposób indywidualny, przede wszystkim w kontekście zakresu zmian dokonywanych przez radę po uzyskaniu opinii regulatora. Nie w każdej bowiem sytuacji zaniechanie ponownego opiniowania regulaminu jest uzasadnione.
