Taryfy niezatwierdzane w milczący sposób?

Problematyka taryfowa, w tym zwłaszcza dotycząca sposobu obliczania terminu 45-dniowego na załatwienie sprawy w postępowaniu taryfowym nie znika z wokand sądów administracyjnych. Mimo kolejnych rozstrzygnięć, nadal nie są rozwiane podstawowe wątpliwości. W ostatnim czasie, w sprawie tej orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Co zaskakujące, jak się wydaje, Sąd ten doszedł do przekonania, że postępowania taryfowe nie są sprawami załatwianymi w sposób milczący.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej „u.z.z.w.”), organy regulacyjne zobowiązane są do załatwienia spraw taryfowych w terminie 45 dni. W tym czasie, regulator winien ocenić projekt taryf i uzasadnienia, a także poddać analizie zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz zweryfikować koszty taryfowe, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen (art. 24c ust. 1 u.z.z.w.).

Na wypadek niewydania przez organ decyzji w terminie, ustawodawca przewidział określone skutki prawne w postaci wejścia taryf w życie, z momentem upływu 120 dni od dnia doręczenia ich projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie (art. 24f ust. 2 u.z.z.w.).

Termin 45-dniowy na załatwienie sprawy w przedmiocie zatwierdzenia taryf ma charakter materialny. W związku z tym, nie może być on ani przekroczony, ani przedłużony czy skrócony. Po jego upływie organ nie może wydać decyzji (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I GSK 514/20).

Z uwagi na kształt regulacji, od momentu jej wejścia w życie w grudniu 2017 r., liczne grono komentujących wskazywało, że sprawy w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków są sprawami załatwianymi w sposób milczący, o których mowa w art. 122a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej „k.p.a.”). A zatem, mają do nich zastosowanie szczególne przepisy proceduralne – rozdział 8a w dziale II k.p.a.

Poglądy te opierały się zasadniczo na brzmieniu art. 122a § 1 k.p.a., w świetle którego sprawa może być załatwiona w sposób milczący, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Tym przepisem wydaje się być przywołany powyżej art. 24f ust. 2 u.z.z.w. Choć norma ta nie odwołuje się wprost do wskazanego rozdziału k.p.a. i nie stanowi, że sprawy taryfowe są milcząco załatwiane, to jednak określa sytuacje, gdy organ regulacyjny nie wydaje decyzji w terminie na jej załatwienie, a sprawa zyskuje walor „załatwionej”, ma miejsce milczący skutek (taryfy wchodzą w życie z mocy prawa).

W tym miejscu warto odnotować, że analogiczną instytucję konstruują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej „Prawo budowlane”), gdzie termin do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia budowy lub robót budowlanych posiada również charakter materialnoprawny z uwagi na milczący skutek załatwienia sprawy zgłoszenia, jaki następuje z mocy prawa po jego upływie (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3157/17). Co więcej, zapatrywania takie wyrażono w orzecznictwie, mimo że Prawo budowlane, nie wskazuje wprost o możliwości milczącego załatwienia sprawy w tym przypadku. Przykładowo, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 430/18) wprost zauważył, że: „Nie ulega wątpliwości, że decydując o uregulowaniu na gruncie KPA milczącego załatwienia sprawy, ustawodawca miał na względzie m.in. właśnie przepis art. 30 PrBud.”.

W postępowaniach taryfowych, w których pojawił się wątek przekroczenia terminu 45-dniowego, organy regulacyjne wszelkimi możliwymi sposobami starały się zanegować skutek w postaci wejścia w życie taryf na podstawie art. 24f ust. 2 u.z.z.w.

Teoria zderzyła się niestety brutalnie z praktyką. Mimo dość jednolitych poglądów prawników, w postępowaniach taryfowych, w których pojawił się wątek przekroczenia terminu 45-dniowego, organy regulacyjne wszelkimi możliwymi sposobami starały się zniweczyć skutek w postaci wejścia w życie taryf na podstawie art. 24f ust. 2 u.z.z.w. Przedsiębiorstwa, które uznały, że regulator przekroczył ustawowy termin na sprawdzenie taryf – występowały w trybie art. 122f k.p.a. o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Chciały bowiem uzyskać odpowiednie potwierdzenie, iż taryfy faktycznie wejdą w życie z mocy prawa (w sposób milczący) i są uprawnione do stosowania nowych cen i stawek opłat.

Ku zaskoczeniu jednak, organy regulacyjne odmawiały wydania zaświadczeń o milczącym załatwieniu sprawy. Postanowienia w tym zakresie uzasadniały natomiast przede wszystkim tym, iż postępowania w przedmiocie zatwierdzania taryf nie są sprawami załatwianymi w sposób milczący. Ponadto, regulator przywoływał szereg okoliczności uzasadniających w jego ocenie przedłużenie terminu 45 dni na załatwienie sprawy (np. nie wliczał do biegu terminu okresów  wyznaczonych na uzupełnienie przez przedsiębiorstwa  braków, czy czasu na końcowe zapoznanie się z aktami sprawy). Wskutek złożonych zażaleń, sprawy te badał organ II instancji – Prezes PGW Wody Polskie, który rozstrzygnięcia organów regulacyjnych podtrzymał w całości. Wskutek tego, przedsiębiorstwa złożyły skargi do sądów administracyjnych.

Abstrahując poniekąd od zagadnienia możliwości przedłużenia terminu 45-dniowego, warto zwrócić uwagę na zapatrywania orzecznictwa w zakresie problematyki milczącego załatwienia spraw taryfowych, a właściwie jej całkowite pominięcie w uzasadnieniach zapadłych rozstrzygnięć.

Mowa tutaj o trzech wyrokach WSA w Warszawie, odpowiednio z dnia 26 sierpnia 2020 r. (sygn. akt V SA/Wa 1048/20) oraz dwóch z dnia 13 października 2020 r. (sygn. akt V SaA/Wa 2013/19 i V SA/Wa 2315/19). W każdej z tych spraw skarżące przedsiębiorstwa podnosiły zarzuty odnoszące się do przepisów k.p.a. regulujących milczące załatwienia spraw. WSA w Warszawie uznając te zarzuty za niezasadne, nie poczynił jednak szerszych rozważań co do charakteru postępowań taryfowych pod kątem ich ewentualnego uznania za sprawy załatwiane w sposób milczący. To zaś może skutkować w najbliższym czasie niepotrzebnymi sporami w kolejnej kampanii taryfowej, która rozpocznie się w pierwszym kwartale 2021 r.

W przywołanych rozstrzygnięciach, WSA podtrzymał zasadniczo wcześniejsze poglądy co do sposobu obliczania terminu 45 dni, wyrażone m.in. przez NSA w wyroku z dnia 16 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I GSK 514/20). Jak już jednak wskazywaliśmy w artykule „Taryfowa udręka” autorstwa mec. Łukasza Ciszewskiego, ten kierunek wykładni otwiera drogę do potencjalnego, nieuzasadnionego wydłużania postępowań taryfowych. Brak przy tym jasnego i jednoznacznego stanowiska co do kwalifikacji procedury taryfowej jako możliwej do załatwienia w sposób milczący, generuje następny obszar niepotrzebnych sporów na linii przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne – organy regulacyjne.

Pozostaje mieć więc nadzieję, że sądy administracyjne pochylą się kompleksowo nad przedstawionym problemem i w najbliższych miesiącach poznamy ich ostateczne i kompleksowe stanowisko.

Wyroki WSA w Warszawie: z dnia 26 sierpnia 2020 r. (sygn. akt V SA/Wa 1048/20) oraz z dnia 13 października 2020 r. (sygn. akt V SaA/Wa 2013/19 i V SA/Wa 2315/19) są nieprawomocne.