Taryfy: NSA o ingerencji regulatora w amortyzację i marżę zysku

Organ regulacyjny może kontrolować koszty amortyzacji oraz poziom marży zysku przyjęte przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, ale nie może samodzielnie kształtować tych wartości w miejsce przedsiębiorstwa. Jeżeli zaś odmawia zatwierdzenia taryfy i oczekuje jej poprawienia, musi czytelnie wyjaśnić, co w przedstawionej kalkulacji jest nieprawidłowe i dlaczego. Samo zobowiązanie przedsiębiorstwa do przedstawienia „prawidłowych” stawek amortyzacji i marży zysku to za mało.

Wskazane na wstępie wniosku płyną z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2026 r., sygn. akt I GSK 289/24. Rozstrzygnięcie to jest interesujący co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, NSA po raz kolejny wyznacza granicę pomiędzy dopuszczalną kontrolą projektu taryfy a niedopuszczalnym przejmowaniem przez regulatora roli przedsiębiorstwa przy jej konstruowaniu. Po drugie, orzeczenie pokazuje, jak istotne w postępowaniu taryfowym jest prawidłowe i konkretne uzasadnienie decyzji odmownej.

Czy zatem przedsiębiorstwo zachowuje swobodę w zakresie amortyzacji i marży zysku? Tak, ale nie oznacza to zupełnej dowolności. Regulator może te elementy taryfy kontrolować. Nie może jednak zastępować przedsiębiorstwa w podejmowaniu decyzji gospodarczych, do których ustawa go nie upoważnia.

Jak zaczął się spór?

Sprawa zakończona komentowanym wyrokiem NSA dotyczyła decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 28 listopada 2022 r. Zaskarżyło ją przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 235/23, uchylił decyzję Prezesa PGW Wody Polskie i zasądził na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się regulator. Prezes PGW Wody Polskie wniósł skargę kasacyjną, kwestionując zarówno ocenę WSA dotyczącą stosowania przepisów prawa materialnego, jak i sposób przeprowadzenia przez Sąd kontroli postępowania administracyjnego.

NSA skargi kasacyjnej jednak nie uwzględnił. Wyrokiem z 29 lipca 2026 r. oddalił ją w całości, pozostawiając w mocy korzystne dla przedsiębiorstwa rozstrzygnięcie WSA.

O co właściwie chodziło?

Jedną z osi sporu była amortyzacja środków trwałych uwzględniana przy kalkulowaniu taryfy.

Regulator stał na stanowisku, że skoro zgodnie z art. 24c ust. 1 u.z.z.w. jest uprawniony do analizy zmiany warunków ekonomicznych prowadzenia działalności oraz do weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, to jego kompetencje obejmują również ocenę kosztów amortyzacyjnych. Zdaniem organu kontrola ta powinna pozwalać na zakwestionowanie przyjętego przez przedsiębiorstwo sposobu amortyzacji, jeżeli prowadzi on do nieuzasadnionego wzrostu cen ponoszonych przez odbiorców usług.

Drugim istotnym elementem sporu była marża zysku.

Regulator uznał, że przedsiębiorstwo przyjęło ją na znacząco wysokim poziomie, a przedstawione w toku postępowania wyjaśnienia nie uzasadniały – w jego ocenie – tej wysokości. Analiza organu opierała się przede wszystkim na przepływach finansowych oraz wpływie marży na budżet miasta.

Problem nie dotyczył zatem tego, czy regulator w ogóle może interesować się amortyzacją albo marżą zysku. Oczywiście może, a nawet powinien poddać te elementy odpowiedniej kontroli. Spór dotyczył czegoś innego: jak daleko może sięgać ta kontrola i w którym momencie przestaje być weryfikacją taryfy, a zaczyna faktycznym konstruowaniem jej przez organ?

I właśnie w tym zakresie stanowisko NSA ma szczególne znaczenie.

Kontrolować można. Narzucać stawki amortyzacji – już nie

NSA rozpoczął swoją analizę od przypomnienia, że przesłanki wskazane w art. 24c u.z.z.w. mają charakter równorzędny. Przedsiębiorstwo przygotowujące taryfę musi je uwzględniać, zaś organ regulacyjny ma obowiązek kontrolować przedstawiony wniosek, mając na względzie m.in. ochronę odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Nie oznacza to jednak nieograniczonego prawa ingerowania w poszczególne elementy kalkulacji.

NSA jednoznacznie stwierdził, że regulator nie posiada kompetencji do nakazania przedsiębiorstwu zmiany wysokości stosowanych stawek amortyzacyjnych, jeżeli amortyzacja została ustalona zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Rolą organu jest więc sprawdzenie, czy amortyzacja została ustalona w prawidłowych ramach prawnych. Czymś zupełnie innym byłoby natomiast wpływanie – także pośrednio – na samą wysokość stawki albo długość okresu amortyzacji. Jak podkreślił NSA, ocena projektu taryfy, analiza zmian warunków ekonomicznych i weryfikacja kosztów nie mogą być utożsamiane z prawem do kształtowania stawki i okresu amortyzacji.

To rozróżnienie ma fundamentalne znaczenie praktyczne.

Regulator nie jest bowiem podmiotem współtworzącym projekt taryfy. Nie zastępuje przedsiębiorstwa przy podejmowaniu decyzji gospodarczych i finansowych. Kontroluje przedstawiony mu projekt w granicach przyznanych ustawą kompetencji.

Zwykła taryfa to nie taryfa tymczasowa

NSA zwrócił przy tym uwagę na konstrukcję samego art. 24c u.z.z.w.

Jeżeli wynik badania wniosku jest pozytywny, regulator zatwierdza taryfę. Jeżeli wynik jest negatywny – odmawia jej zatwierdzenia i nakłada obowiązek przedstawienia poprawionego projektu taryfy albo poprawionego uzasadnienia.

Nie ma natomiast kompetencji do tego, aby w zwykłym postępowaniu taryfowym samodzielnie zmieniać projekt przygotowany przez przedsiębiorstwo.

NSA zestawił tę sytuację z regulacją dotyczącą taryfy tymczasowej. W tym drugim przypadku ustawodawca wprost przewidział, że to organ „określa” taryfę w drodze decyzji, biorąc pod uwagę warunki ekonomiczne działalności przedsiębiorstwa oraz konieczność pokrycia jego uzasadnionych kosztów.

Skoro ustawodawca zdecydował się przyznać regulatorowi tak daleko idącą kompetencję w przypadku taryfy tymczasowej, trudno podobne uprawnienie wyprowadzać z przepisów dotyczących zwykłego postępowania o zatwierdzenie taryfy.

Granica jest więc stosunkowo czytelna: organ zatwierdza albo odmawia zatwierdzenia projektu przygotowanego przez przedsiębiorstwo, a nie kształtuje jego treść.

A co z marżą zysku?

Stanowisko NSA dotyczące marży zysku jest nieco bardziej zniuansowane.

Sąd nie zakwestionował samego prawa regulatora do kontroli wysokości marży. Marża przyjęta przez przedsiębiorstwo nie pozostaje poza zakresem postępowania taryfowego tylko dlatego, że to przedsiębiorstwo samodzielnie ustala jej wysokość.

Przeciwnie – organ może badać, czy została ona prawidłowo uzasadniona i czy odpowiada wymaganiom wynikającym z przepisów taryfowych, w tym potrzebie ochrony odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Nie oznacza to jednak prawa do samodzielnego określenia marży przez Wody Polskie.

NSA wyraźnie zaznaczył, że obowiązek poprawienia projektu taryfy nie daje regulatorowi kompetencji do ustalenia marży zysku „w zastępstwie za wnioskodawcę”. Określenie jej poziomu pozostaje po stronie przedsiębiorstwa, chociaż dokonany przez przedsiębiorstwo wybór podlega następnie kontroli regulatora.

To rozróżnienie jest podobne jak w przypadku amortyzacji. Kontrola – tak. Przejęcie kompetencji przedsiębiorstwa – nie.

Nie wystarczy napisać: proszę przedstawić „prawidłową” marżę

Być może najbardziej praktyczna część komentowanego orzeczenia dotyczy jednak tego, jak powinna wyglądać decyzja odmawiająca zatwierdzenia taryfy.

Z art. 24c ust. 3 u.z.z.w. wynika, że organ powinien wskazać elementy projektu taryfy lub jego uzasadnienia wymagające poprawienia. NSA wyjaśnił cel tej regulacji w bardzo pragmatyczny sposób: przedsiębiorstwo musi dowiedzieć się co zrobiło nieprawidłowo, dlaczego zostało to zakwestionowane i co powinno poprawić, aby możliwe było zatwierdzenie taryfy.

W analizowanej sprawie tego zabrakło.

WSA zakwestionował decyzję w części, w której organ zobowiązywał przedsiębiorstwo do przedstawienia „prawidłowych” stawek amortyzacji oraz marży zysku, nie wyjaśniając jednocześnie, co dokładnie uważa za prawidłowe i na czym polega wada wartości przedstawionych przez przedsiębiorstwo.

NSA zaakceptował tę ocenę. Uzasadnienie decyzji powinno bowiem przedstawiać rozumowanie organu w sposób czytelny i możliwy do zweryfikowania na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego.

Nie oznacza to oczywiście, że organ ma podać przedsiębiorstwu gotową stawkę amortyzacji albo wskazać konkretny procent marży zysku. Byłoby to trudne do pogodzenia z jednoczesnym stanowiskiem NSA, zgodnie z którym regulator nie może samodzielnie kształtować tych wartości.

Organ musi natomiast przedstawić na tyle konkretną argumentację, aby przedsiębiorstwo wiedziało, dlaczego jego kalkulacja została zakwestionowana i według jakich kryteriów powinno ją ponownie przeanalizować.

Uzasadnienia decyzji nie można „naprawić” przed sądem

Na tym tle NSA sformułował jeszcze jedną istotną uwagę.

W rozpatrywanej sprawie organ oceniał marżę przede wszystkim przez pryzmat przepływów finansowych i jej wpływu na budżet miasta. Problem polegał na tym, że uzasadnienie decyzji nie zawierało szerszego wyjaśnienia, które pozwalałoby odtworzyć tok rozumowania regulatora.

Braków tych nie można było później uzupełnić pismami procesowymi składanymi już w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Jak przypomniał NSA, pisma procesowe nie zastępują uzasadnienia decyzji wymaganego przez art. 107 § 3 k.p.a.

To istotna wskazówka dla praktyki postępowań taryfowych. Argumenty przemawiające za zakwestionowaniem określonego elementu taryfy powinny znaleźć się w samej decyzji, a nie dopiero w odpowiedzi na skargę czy kolejnych pismach kierowanych do sądu.

Im bardziej skomplikowana ekonomicznie jest sprawa, tym większego znaczenia nabiera obowiązek precyzyjnego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia.

NSA wprost zauważył zresztą, że postępowanie taryfowe jest postępowaniem skomplikowanym. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku przedstawienia przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu decyzji. Przeciwnie – skoro regulator powołuje się na ochronę odbiorców końcowych przed nieuzasadnionym wzrostem cen, jego rozstrzygnięcie musi pozwalać zweryfikować, czy rzeczywiście działał w granicach przysługujących mu kompetencji.

Co z wyroku wynika dla kolejnych postępowań taryfowych?

Komentowany wyrok wpisuje się w linię orzeczniczą zmierzającą do rozdzielenia dwóch ról: przedsiębiorstwa, które opracowuje taryfę i odpowiada za jej kalkulację, oraz regulatora, który przedstawiony projekt kontroluje.

Z pewnością nie oznacza on, że amortyzacja czy marża zysku stają się elementami wyłączonymi spod kontroli Wód Polskich. Taki wniosek szedłby zdecydowanie za daleko.

NSA mówi raczej coś innego: kontrola regulatora musi mieć swoje granice.

W odniesieniu do amortyzacji organ może zweryfikować zgodność przyjętych rozwiązań z prawem, ale nie może wymuszać zastosowania niższej stawki, jeżeli stawka przyjęta przez przedsiębiorstwo mieści się w obowiązujących ramach.

W odniesieniu do marży zysku może badać jej zasadność i żądać jej należytego uzasadnienia, ale nie może sam ustalić przedsiębiorstwu poziomu marży.

A gdy dochodzi do wniosku, że projekt taryfy powinien zostać poprawiony, nie może ograniczyć się do ogólnikowego stwierdzenia, że przedsiębiorstwo powinno przedstawić wartości „prawidłowe”. Musi wyjaśnić swoje zastrzeżenia w taki sposób, aby przedsiębiorstwo mogło się do nich rzeczywiście odnieść.

I chyba właśnie ten ostatni wniosek ma największe znaczenie praktyczne. Regulacja taryf nie może odbywać się za pomocą sugestii, których sens przedsiębiorstwo musi dopiero odgadywać. Jeżeli organ kwestionuje określony element kalkulacji, powinien wskazać podstawę prawną, kryteria swojej oceny i konkretnie wyjaśnić, na czym dostrzegana przez niego nieprawidłowość polega.

W przeciwnym razie trudno mówić zarówno o efektywnej kontroli działalności przedsiębiorstwa, jak i o efektywnej kontroli samego regulatora.