Taryfy: regulator wpłynie na bieg terminu 45-dniowego?

Od początku kampanii taryfowej upłynęło już 9 miesięcy. Część przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych nadal jednak nie uzyskała zatwierdzenia nowych taryf. Spór z regulatorem koncentruje się w wielu przypadkach na zasadach obliczania terminu 45-dniowego na wydanie decyzji taryfowej. Część spraw trafiła finalnie do sądu administracyjnego, a w ostatnich tygodniach pojawiły się pierwsze rozstrzygnięcia.

Przypomnijmy, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej „u.z.z.w.”), organy regulacyjne zobowiązane są do załatwienia spraw taryfowych w terminie 45 dni. W tym czasie, regulator winien ocenić projekt taryf i uzasadnienie, a także poddać analizie zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz zweryfikować koszty taryfowe, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen (art. 24c ust. 1 u.z.z.w.).

Na wypadek niewydania przez organ decyzji w terminie, ustawodawca przewidział określone skutki prawne w postaci wejścia taryf w życie, z momentem upływu 120 dni od dnia doręczenia ich projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie (art. 24f ust. 2 u.z.z.w.).

O problemach jakie wygenerować może regulacja w praktyce informowaliśmy już lipcu 2020 r. w artykule pt. „Taryfowa udręka” autorstwa mec. Łukasza Ciszewskiego, wskazując na potrzebę dokonania ewentualnych zmian legislacyjnych.

Już kilka miesięcy wcześniej – w kwietniu 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył bowiem, że termin 45-dniowy na załatwienie sprawy w przedmiocie zatwierdzenia taryf ma charakter materialny. W związku z tym, nie może być on ani przekroczony, ani przedłużony czy skrócony. Po jego upływie organ nie może wydać decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I GSK 514/20). Sąd nie wypowiedział się jednak wyczerpująco co do zasad obliczania terminu. To niedopowiedzenie spowodowało, że problem wręcz wybuchł w trakcie kampanii taryfowej, gdy regulator „zasypany” wnioskami nie był w stanie zakończyć  jednocześnie ogromnej liczby postępowań.

W postępowaniach taryfowych, w których pojawił się wątek przekroczenia terminu 45-dniowego, organy regulacyjne wszelkimi możliwymi sposobami starały się zanegować skutek w postaci wejścia w życie taryf na podstawie art. 24f ust. 2 u.z.z.w. Czynią to zresztą nadal, niezależnie od okoliczności jakie mają miejsce w toku konkretnego postępowania.

Jak się wydaje, poza sporem jest ustalanie początkowego momentu biegu terminu. Choć regulatorowi w pojedynczych przypadkach zdarza się nadal forsować koncepcje odmienne, orzecznictwo dość jednolicie przyjęło za wyrokiem NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I GSK 514/20), że termin 45-dniowy liczony jest od przedłożenia organowi wniosku pozbawionego braków formalnych i kompletnego tj. „zawierającego informacje wymagane u.z.z.w., w szczególności jej art. 24b ust. 4 – 7”. Potwierdzają to zresztą najnowsze wyroki, w których termin obliczany jest od momentu, gdy regulator dysponował wnioskiem, projektem taryf, uzasadnieniem oraz załącznikami określonymi enumeratywnie w art. 24b ust. 6 u.z.z.w.

Kluczowe okazują się dalsze losy terminu i zasady jego obliczania.

WSA w Warszawie: Przy obliczaniu czy został zachowany termin do załatwienia sprawy należy uwzględnić również okresy podlegające wyłączeniu, na podstawie art. 35 § 5 k.p.a.

We wrześniu 2020 r. WSA w Warszawie wydał wyrok (sygn. akt V SA/Wa 1714/19), który zapoczątkował tzw. koncepcję „efektywnego czasu procedowania”. Na jej gruncie, przy obliczaniu czy został zachowany termin 45-dniowy z art. 24c ust. 1 u.z.z.w., należy uwzględnić okresy podlegające wyłączeniu, na podstawie art. 35 § 5 k.p.a., ponieważ wyznaczony przez ustawodawcę czas dla dokonania danej czynności procesowej, to czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę.

Zgodnie z przywołanym art. 35 § 5 k.p.a.: „Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.”.

Jak sąd administracyjny przenosi swoje stanowisko na praktykę spraw taryfowych, obliczając terminy w poszczególnych postępowaniach? W najnowszych rozstrzygnięciach uznaje, że:

1. Każde wezwanie regulatora do przedłożenia informacji lub dokumentów w toku postępowania wyjaśniającego „wstrzymuje” bieg terminu 45-dniowego tj. okres od daty wysłania wezwania przez organ do dnia udzielenia odpowiedzi przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne – nie jest uwzględniany przy obliczaniu terminu.
2. Na bieg analizowanego terminu wpływ ma również zawiadomienie o zakończeniu postępowania z art. 79a k.p.a., a do 45 dni nie wliczamy okresu wyznaczonego stronie przez organ na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w którym przedsiębiorstwo może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek do zatwierdzenia taryf.

Analogiczne zapatrywania WSA w Warszawie wyraził w ostatnim czasie m.in. w wyroku z dnia 21 września 2021 r. (sygn. akt V SA/Wa 4078/21).

Jakkolwiek stanowisko to jest dyskusyjne, dalsze kształtowanie się linii orzeczniczej w sposób zaprezentowany powyżej, będzie miało niebagatelne znaczenie dla spraw taryfowych. Jeśli przyjmiemy, że organ regulacyjny może w sposób dowolny określić w wezwaniu termin na przedłożenie dodatkowych informacji lub dokumentów (a także wystosować do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego dowolną liczbę takich wezwań), a wezwania te wpływają na bieg terminu na wydanie rozstrzygnięcia, to dojdziemy do wniosku, że możliwe jest dowolne i swobodne kształtowanie przez regulatora terminu na załatwienie sprawy.

Innymi słowy, regulator będzie miał instrumenty, aby skutecznie oddalić w czasie upływ terminu 45-dniowego. Nie jest to zresztą tylko wizja przyszłości i perspektywa kolejnej kampanii taryfowej. Już teraz w toku są postępowania administracyjne, jak też sądowoadministracyjne, w których organy regulacyjne wzywały kilkukrotnie przedsiębiorstwa o przedkładanie kolejnych dokumentów (nierzadko niezwiązanych kompletnie z taryfami), czy przykładowo wyznaczały niespotykanej dotąd długości terminy na zapoznanie się z aktami sprawy czy wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Nieokreślenie przez sądy administracyjne jasnych granic dla opisanych praktyk regulatora wygeneruje z pewnością kolejne spory.

W sprawie terminu 45-dniowego z art. 24c ust. 1 u.z.z.w. najpewniej wypowie się w niedalekiej przyszłości Naczelny Sąd Administracyjny. O dalszych losach przedstawionego zagadnienia będziemy informować na bieżąco.