Kolejna ze spraw taryfowych doczekała się rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jest ono o tyle istotne, że zapadło wskutek skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który dotykał wielu z zagadnień istotnych dla opracowania taryf. Czy orzeczenie NSA zamyka dyskusje w tych obszarach? Poniekąd tak, lecz pozostawia również wiele niedomówień i wątpliwości. Dziś skupimy się głównie na nich, a konkretnie stanowisku NSA dotyczącym ujęcia w kosztach taryfowych, kosztów związanych z odprowadzaniem wód opadowych lub roztopowych oraz wód infiltracyjnych, które uznać trzeba za wysoce kontrowersyjne.
Pierwsza część publikacji – „Taryfy: NSA rozstrzyga, ale wątpliwości nie ubywa”
NSA rozpatrując skargę wniesioną przez Prezesa PGW Wody Polskie uznał, iż WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku naruszył art. 24b ust. 2 i 4 lit. a i b w zw. z art. 2 pkt 10 u.z.z.w. w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia taryfowego, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wody opadowe, roztopowe i infiltracyjne powiększające bilans ścieków komunalnych, powinny stanowić podstawę kalkulacji kosztów taryfy, podczas gdy przy ustalaniu ceny za odprowadzanie ścieków przepisy rozporządzenia nakazują uwzględnianie wielkości "odprowadzonych ścieków", czyli ścieków komunalnych bezpośrednio u źródła, bez wód opadowych, roztopowych i infiltracyjnych powiększających ścieki komunalne w systemie zbiorowego odprowadzania ścieków. Podstawą obliczeń powinna zaś być zatem wielkość ścieków odprowadzanych do instalacji przez odbiorców końcowych (ustalana na podstawie danych sprzedażowych).
Zdaniem NSA, potwierdzeniem prawidłowości tego stanowiska jest brzmienie § 2 pkt 2 rozporządzenia taryfowego, zgodnie z którym cena za odprowadzone ścieki stanowi wielkość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za 1 m3 odprowadzonych ścieków, w tym ścieków komunalnych lub ścieków przemysłowych. Zatem przy ustalaniu ceny za odprowadzanie ścieków, przepisy rozporządzenia nakazują uwzględnianie ilości "odprowadzonych ściekowi', a nie ilość oczyszczanych ścieków lub ilość ścieków wpływających do oczyszczalni. Sąd przywołał również brzmienie art. 2 pkt 8 do 11 u.z.z.w. oraz art. 16 pkt 61 – 64 Prawa wodnego które w tożsamy sposób definiują pojęcie ścieku. Zgodnie z tymi przepisami wody opadowe lub roztopowe nie są traktowane jak ścieki, a więc definicja ścieków ich nie obejmuje
W konsekwencji NSA doszedł do wniosku, iż obowiązek zagospodarowania wód opadowych, roztopowych, jak również obowiązek zapewnienia prawidłowego funkcjonowania systemów kanalizacji deszczowej i sanitarnej, należą do obowiązków własnych gminy, która winna utrzymywać systemy kanalizacji deszczowej z funduszy własnych, a nie z taryf uiszczanych przez odbiorców końcowych. NSA dodał, iż pobór opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych został uregulowany w ustawie Prawo wodne. Przepis art. 271 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego podkreśla, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, ustala Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie.
Z kolei art. 271 ust. 4 pkt 4 Prawa wodnego wskazuje sposób obliczania opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych (jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód.
Mając powyższe na uwadze zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakładanie na odbiorców końcowych obowiązku ponoszenia kosztów wywołanych koniecznością zagospodarowania ścieków komunalnych - powiększonych o wartość wód roztopowych, wód opadowych i wód infiltracyjnych, nie znajduje oparcia w przepisach u.z.z.w. i rozporządzenia taryfowego.
Sąd wprost wskazał, iż w przypadku, gdy jesteśmy użytkownikiem danej nieruchomości i odprowadzamy wody opadowe lub roztopowe bezpośrednio do wód, to jesteśmy podmiotem obowiązanym do uiszczenia opłaty za taką usługę wodną, natomiast w sytuacji, gdy jako użytkownik nieruchomości, odprowadzamy wody opadowe lub roztopowe jedynie do kanalizacji deszczowej, która stanowi własność gminy, a następnie wody te są odprowadzane do wód, to gmina (lub spółka gminna wodno-kanalizacyjna) ponosi opłatę w tym zakresie, albowiem to ona jest właścicielem kanalizacji deszczowej i jej wylotów do odbiornika.
Komentując powyższy wyrok należy zwrócić uwagę na następujące kwestie.
Po pierwsze, co NSA pominął, zgodnie z art. 2 pkt 10 u.z.z.w. i art. 16 pkt 63 Prawa wodnego, mieszanina ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych jest kwalifikowana jako ścieki komunalne. Zatem owszem, tak jak wskazał NSA, zgodnie z art. art. 16 pkt 69 Prawa wodnego wody opadowe lub roztopowe (rozumiane jako wody będące skutkiem opadów atmosferycznych) samodzielnie nie są ściekiem, ale ich mieszanina ze ściekami bytowymi już tak. Na dopuszczalność funkcjonowania systemów ogólnospławnych wskazuje również art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, który wprost pozwala na pobieranie opłat wodnych za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych między innymi w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.
W efekcie wody opadowe lub roztopowe napływające do kanalizacji ogólnospławnej winny być kwalifikowane jako element strumienia ścieków, co z kolei powoduje, iż koszt ich odprowadzania może zostać ujęty w kalkulacji taryfowej (do kanalizacji sanitarnej, wody opadowe, roztopowe i drenażowe w ogóle nie powinny być wprowadzane ze względu na treść art. 9 ust. 1 u.z.z.w., co oczywiście nie znaczy, że nie trafiają do niej w ogóle).
Po drugie, NSA niewłaściwie odczytał treść § 2 pkt 2 rozporządzenia taryfowego. Przepis ten stanowi, że odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu ceną za 1 m3 odprowadzonych ścieków, ale oznacza to tylko tyle, że metr sześcienny odprowadzonych przez odbiorcę ścieków jest jednostką rozliczeniową, nie determinuje natomiast kosztów, które składają się na kalkulację ceny. Przy podejściu NSA przedsiębiorstwo nie mogłoby np. w kalkulacji ceny za ścieki ująć kosztów odprowadzenia i oczyszczenia strumienia ścieków powstałych w wyniku procesów technologicznych samego przedsiębiorstwa (np. płukania sieci).
Po trzecie wydaje się, że NSA nie zidentyfikował w sposób wystarczający różnych kategorii wód napływających do kanalizacji, wrzucając je do jednego worka. Wody opadowe lub roztopowe, zgodnie z definicją ustawową, to wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. I jako takie winny być traktowane wody, które bezpośrednio w wyniku opadu dostają się do kanalizacji. Odrębną kategorią są zaś wody infiltracyjne czy drenażowe (zob. art. 9 u.z.z.w). Oczywiście one też mogą być pośrednio pochodną opadów (napływu wód podziemnych - infiltracji), ale dostają się do kanalizacji pod powierzchnią gruntu, nie zaś przez wloty znajdujące się na powierzchni (np. studzienki). Napływ tych drugich wód jest zjawiskiem nieuniknionym i choć można dyskutować o jego skali (jako mierniku staranności przedsiębiorstwa w zakresie utrzymania sieci, przy konkretnych warunkach hydrologicznych) to niewątpliwie jest to zjawisko dotyczące wszystkich systemów kanalizacyjnych.
Po czwarte, zwrócić należy uwagę, iż różnica między ilością ścieków dopływających do oczyszczalni a zafakturowanych jest absolutnie naturalna. Ilość ścieków odprowadzanych przez dostawców jest ustalana w znakomitej większości nie na podstawie rzeczywistej wielkości, tylko jako równa ilości dostarczonej do poszczególnych odbiorców usług wody (również na podstawie przeciętnych norm zużycia wody). Nawet tam, gdzie zamontowano przepływomierz albo dodatkowo, obok wodomierzy głównych, wodomierze mierzące ilość wody bezpowrotnie zużytej (na cele rozliczenia należności za ścieki) należy brać pod uwagę margines błędu pomiarowego tych urządzeń. Poza tym występuje przecież zjawisko nielegalnego zrzutu ścieków. Do tego przedsiębiorstwa zrzucają do kanalizacji wody zużywane we własnych procesach technologicznych. Zatem nawet gdyby do kanalizacji nie napływały w ogóle wody opadowe lub roztopowe, to i tak ze względu na uwarunkowania prawne (ustawowe zasady określania ilości odprowadzanych ścieków), techniczne (błędy pomiarowe urządzeń i konieczność odprowadzania ścieków technologicznych przez samo przedsiębiorstwo) jak i hydrologiczne (napływ wód drenażowych czy infiltracyjnych) ilość ścieków dopływających do oczyszczalni nigdy nie będzie równy ilości ścieków zafakturowanych odbiorcom.
Po piąte, niezrozumiałe są dywagacje NSA dotyczące systemu opłat za usługi wodne, które nie trafiają przecież do gmin, które Sąd wskazuje jako podmioty odpowiedzialne za poniesienie kosztów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, a PGW Wody Polskie. Czy to sugestia, by gminy albo przedsiębiorstwa domagały się rekompensaty kosztów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych nie od odbiorców poprzez system taryfikacji a od Wód Polskich?
Przywołany wyrok już stał się drogowskazem dla organów regulacyjnych w procesach taryfowych. W skrajnych wypadkach przejawia się to żądaniem wyłączenia z kosztów taryfowych ich części proporcjonalnej do wzajemnej relacji ilości ścieków dopływających do oczyszczalni i zafakturowanych odbiorcom. Teoretycznie, pomijając wcześniej przywołane argumenty krytyczne w stosunku do komentowanego orzeczenia i akceptując co do zasady pogląd NSA, takie żądanie i tak jest nieracjonalne. Nawet gdyby przedsiębiorstwo miało wyłączyć z kalkulacji taryfowej koszty determinowane przez napływ wód opadowych lub roztopowych, to zabieg taki siłą rzeczy nie będzie dotyczył podstawowych kosztów przedsiębiorstwa takich jak amortyzacja, podatek od nieruchomości czy koszty pracy, bowiem byłyby one ponoszone w tej samej wysokości także wówczas, gdyby do oczyszczalni ścieków dopływały tylko ścieki zafakturowane. To samo dotyczy kosztów pośrednich przedsiębiorstwa. Zatem umniejszenie kosztów taryfowych o koszty odprowadzania wód opadowych i roztopowych w sensie ekonomicznym winno być ograniczone do bardzo wąskiej grupy kosztów.
Niestety ani NSA, ani organy regulacyjne nie wskazują z jakich środków przedsiębiorstwa mają pokryć koszty odprowadzania wód opadowych i roztopowych, poza ogólnym wskazaniem, iż jest to zadanie własne gmin. Sytuacja jest prostsza, jeżeli przedsiębiorstwo eksploatuje kanalizację stricte deszczową, problem jest znacznie poważniejszy, gdy dotyczy kanalizacji ogólnospławnej.
Komentowane orzeczenie winno być, w szerszym ujęciu, kolejnym przyczynkiem do podjęcia prac legislacyjnych nad kompleksowym uregulowaniem kwestii odprowadzania wód opadowych lub roztopowych systemami kanalizacyjnymi.
